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第一篇：中國(guó)地方政府職能的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢(shì)

31、中國(guó)地方政府職能的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢(shì)。

我國(guó)地方政府職能的內(nèi)容：

我國(guó)地方政府職能的發(fā)展趨勢(shì)：地方政府職能職能作為上層建筑的組成部分，受制于生產(chǎn)力和 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展。伴隨著全球的信息化、經(jīng)濟(jì)一體化、居民生活水平提高等社會(huì)條件的變化，以發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的地方政府職能正出現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)：（1）更重視 居民的日常生活（2）服務(wù)對(duì)象越來(lái)越多元化（3）第三部門(mén)影響日趨擴(kuò)大（4）公民參與日益廣泛（5）信息化對(duì)地方政府職能實(shí)現(xiàn)有重要影響。

當(dāng)代中國(guó)地方政府職能的內(nèi)容十分豐富，從它們同地方居民的關(guān)系看，可分為三個(gè)方面：

（一）建設(shè)職能。它是地方政府的主要職能。建設(shè)職能是指地方政府建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管制地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的職能。地方政府的建設(shè)職能包括地方規(guī) 劃的職能。環(huán)保設(shè)施是公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，環(huán)境保護(hù)職能是地方政府建設(shè)職能的重要方面，而且，由于地主政府職能的效益目標(biāo)以生態(tài)效益優(yōu)先，因此，環(huán)保職能在地方政府的職能構(gòu)成中具有首要職能的地位。

（二）保障社會(huì)的職能。地方政府保障社會(huì)的職能，是指地方政府通過(guò)對(duì)本地社會(huì)性事務(wù)方面的管理和服務(wù)，確保當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定，為當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。社會(huì)治安管理在地方政府的保障社會(huì)安全和穩(wěn)定中占有突出的位置。社會(huì)保障有 利于確保社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有一個(gè)平衡運(yùn)作的社會(huì)環(huán)境。計(jì)劃生育管理是地方政府社會(huì)職能中的一個(gè)重要職能。中國(guó)地方政府的社會(huì)職能還包括：戶(hù)籍管理，流 動(dòng)人口管理，民政管理，司法行政管理，民族和宗教事務(wù)管理，僑務(wù)管理，社區(qū)管理，老年事務(wù)管理，外事管理等。

（三）促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的職能。促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)展，是當(dāng)代地方政府的一項(xiàng)重要職能，它具體表現(xiàn)為居民的素質(zhì)和生活水平的不斷提高。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷成熟與完善，以及民主與法制水平的不斷提高，中國(guó)地方政府職能在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型期的 職能轉(zhuǎn)變后，將邁入政府職能現(xiàn)代化的階段。地方政府的教文衛(wèi)體職能包含公共行政和公共服務(wù)兩個(gè)方面。地 方政府的教文衛(wèi)體職能中的公共服務(wù)方面，指地方政府撥款、指導(dǎo)和規(guī)范教文衛(wèi)體事業(yè)單位提供公共服務(wù)。

在這一過(guò)程中，中國(guó)地方政府職能的發(fā)展將呈現(xiàn)趨勢(shì)是：第一，在職能內(nèi)容方面，定位將日趨明確。地方政府，特別是 基層地方政府，將把為地方居民的生產(chǎn)、生活創(chuàng)造高質(zhì)量的條件和環(huán)境，作為自己工作的目標(biāo)；政治職能將進(jìn)一步弱化，而社會(huì)職能則進(jìn)一步增強(qiáng)。提供和維護(hù)公共 基礎(chǔ)設(shè)施，重視環(huán)境保護(hù)，維護(hù)社會(huì)安寧，將成為政府職能的主要方面，少量的直接經(jīng)濟(jì)職能僅存于中高層地方政府?；鶎拥胤秸饕ㄟ^(guò)完成地方各項(xiàng)社會(huì)事務(wù) 的公共管理和提供必要公共服務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。在這方面，提高地方居民的勞動(dòng)素質(zhì)，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育將成為這些政府的重要任務(wù)。

第二，在職能實(shí)現(xiàn)模式方面，將從管治型走向服務(wù)型，即將對(duì)社會(huì)事務(wù)的公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄虻胤缴鐣?huì)提供全社會(huì)共享的公共物品。在管治型模式里，地方政府以一種 居于上位的勢(shì)態(tài)，更多地是從有利于自身管理的角度，尋求完成職能的手段和方式、方法，較少顧及其對(duì)民眾可能帶來(lái)的不便；而在服務(wù)型模式里，地方政府將真正 從“以民為本”的角度，從便利民眾出發(fā)來(lái)尋求完成職能的手段和方式、方法，把完成自身政府職能看作是為民眾提供的服務(wù)，是對(duì)民眾應(yīng)負(fù)的責(zé)任。因此，依法行 政，擴(kuò)大民眾參與，傾聽(tīng)民眾意見(jiàn)，加強(qiáng)與民眾溝通，政府工作透明化等（如舉行聽(tīng)證會(huì)，建立新聞發(fā)布制度，設(shè)置法律顧問(wèn)和公共關(guān)系部門(mén)），都將成為政府完成 自身職能必不可少的部分。

第三，在職能目標(biāo)方面，將從追求效率、追求社會(huì)效益，進(jìn)而發(fā)展為追求綜合效益。綜合效益是把“生態(tài)效益優(yōu)化、社會(huì)效益為主、兼顧經(jīng)濟(jì)效益”作為地方政府職 能的目標(biāo)模式。地方政府職能的綜合效益，是地方政府所管轄地區(qū)的生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的綜合平衡

第二篇：試論地方政府職能轉(zhuǎn)變

目 錄 論文提綱 ???????????????????1 2 論文摘要 關(guān)鍵詞 ??????????????2 3 論地方政府職能轉(zhuǎn)變 ????????????3 4 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求 ?3 5 地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則及價(jià)值取向 ?????4 6 地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向及主要措施 ????8 7 地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障及法治環(huán)境 ????11 8 地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑 ??12 9 參考文獻(xiàn) ?????????????????? 16

論文提綱

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求

（一）完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與轉(zhuǎn)變政府職能的必要性

（二）完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與轉(zhuǎn)變政府職能的緊迫性

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則及價(jià)值取向

（一）基本原則

（二）價(jià)值取向

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向及主要措施

（一）我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向

（二）主要措施

四、地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障及法治環(huán)境

五、地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑

論地方政府職能轉(zhuǎn)變

論文摘要：切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，是全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)的必要條件。本文針對(duì)目前地方政府職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有完全到位，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)存在越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)象，通過(guò)回顧我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程，重點(diǎn)探討了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變我國(guó)地方政府職能的方向、措施及制度保障。

關(guān)鍵詞：地方政府 職能轉(zhuǎn)變 保障措施

論地方政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十六屆三中全會(huì)做出了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從根本上說(shuō)就是要按照在資源配置上發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的要求，來(lái)進(jìn)一步規(guī)范政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與中介組織的關(guān)系。從一定意義上講，政府職能的轉(zhuǎn)變與完善程度，決定著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善程度，因此，要建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵在于必須切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求

（一）完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與轉(zhuǎn)變政府職能的必要性

政府職能就是政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等公共領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的功能，它回答政府在公共事務(wù)中“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”的問(wèn)題?，F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有三個(gè)基本環(huán)節(jié)：一是企業(yè)，二是市場(chǎng)，三是政府。在這三者關(guān)系中，政府管理經(jīng)濟(jì)角色體現(xiàn)在既是制度的供給者，又是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)者；既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者，又是國(guó)有資產(chǎn)的所有者。為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為企業(yè)和公眾需求服務(wù)是政府最重要的職責(zé)，必須對(duì)各級(jí)政府部門(mén)進(jìn)行有效整合，大刀闊斧地搞改革，真正把政府為市場(chǎng)主體服務(wù)的職能落到實(shí)處。政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變已成為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵。

（二）完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與轉(zhuǎn)變政府職能的緊迫性

政府職能是國(guó)家職能的重要治理和管理社會(huì)的主要形式，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制、確立規(guī)范化社會(huì)秩序的主要手段和途徑。

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等方面存在明顯的不足和缺陷。首先，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)仍然很多，有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍未形成。雖然國(guó)有小企業(yè)改制取得了進(jìn)展，但國(guó)有大企業(yè)改制困難重重。其次，政府直接參與市場(chǎng)活動(dòng)、政府管理經(jīng)濟(jì)的方式不夠規(guī)范，存在不少與市場(chǎng)相悖、市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用未能很好發(fā)揮的問(wèn)題。再次，政府對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能不夠重視甚至淡化。綜上所述，盡管我國(guó)已經(jīng)初步建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而且政府職能轉(zhuǎn)變也取得了很大成效，但是政府職能與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求仍有較大差距，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則及價(jià)值取向

（一）基本原則

一是按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，圍繞政企分開(kāi)、下放權(quán)力這一中心內(nèi)容，進(jìn)行不同力度的政府機(jī)構(gòu)改革，從而理順關(guān)系、減少重復(fù)、明確職責(zé)、降低行政成本、提高行政效率、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)活力。

二是不斷調(diào)整政府管理的原則。政府部門(mén)宏觀微觀事務(wù)一把抓，包攬了許多不應(yīng)由政府管的事，企業(yè)實(shí)際上成了行政機(jī)構(gòu)的附屬物。政府管理經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)要逐漸從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，屬于企業(yè)的權(quán)力逐漸歸還給了企業(yè)，應(yīng)該由企業(yè)自己解決的問(wèn)題交給企業(yè)解決。政府管理經(jīng)濟(jì)的范圍從遍及各行業(yè)、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，逐漸轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市

場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、就業(yè)、資源保護(hù)、信用體系建設(shè)等應(yīng)成為政府履行職能的重要內(nèi)容。

三是大力改進(jìn)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原則。政府直接干預(yù)與行政命令、審批與管制不僅嚴(yán)重抑制了企業(yè)和勞動(dòng)者的積極性、創(chuàng)造性，也使政府因?yàn)閷?duì)千差萬(wàn)別、瞬息萬(wàn)變的企業(yè)情況和市場(chǎng)活動(dòng)難以做出準(zhǔn)確了解和迅速反應(yīng)而導(dǎo)致瞎指揮。這些年來(lái)，通過(guò)以投資項(xiàng)目審批削減為重點(diǎn)的審批制度改革及經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)等一系列制度創(chuàng)新，政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式大大改善，以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主、輔之以必要的行政手段的經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系正在形成。

四是積極推進(jìn)政資分開(kāi)的原則。政資不分是政府職能難以從根本上轉(zhuǎn)變的資產(chǎn)基礎(chǔ)。對(duì)社會(huì)主義國(guó)家所有制及國(guó)家與資產(chǎn)關(guān)系認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，事實(shí)上使政府融經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理主體與所有者、經(jīng)營(yíng)者于一身。這使得政府部門(mén)樂(lè)意于、同時(shí)也是不得已去直接干預(yù)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或微觀事務(wù)。這既妨礙了企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的自主行為，也使政府陷入為企業(yè)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的境地。必須通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整、以投資主體多元化為主要內(nèi)容的現(xiàn)代企業(yè)制度建立等改革舉措，優(yōu)化政府職能轉(zhuǎn)變的資產(chǎn)基礎(chǔ)，促使政府部門(mén)把工作重心轉(zhuǎn)向宏觀管理和公共服務(wù)方面。

五是依法規(guī)范政府行為的原則。從依照長(zhǎng)官意志辦事到實(shí)行依法行政，是轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)重要內(nèi)容。近年來(lái)，關(guān)于政府部門(mén)行政權(quán)限、行政行為、行政程序和行政責(zé)任的一系列法律規(guī)范陸續(xù)頒布，這些法規(guī)尤其是《行政許可法》的頒布，既為政府施政行為提供了強(qiáng)

有力的法律保障，又有效地規(guī)范了政府管理職能，減少了主觀隨意性，避免了公共權(quán)力的濫用。

（二）價(jià)值取向

政府在全面建設(shè)小康社會(huì)中的主要職能應(yīng)包括以下內(nèi)容： 一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能主要是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。首先，通過(guò)采用適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策和貨幣政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價(jià)，保持國(guó)際收支平衡。其次，為縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的制度保證和政策支持。一方面，通過(guò)改革和穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、土地流轉(zhuǎn)制度、征地制度、農(nóng)村稅費(fèi)制度、農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度，加大對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政資金投入等方式，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入；另一方面，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、指導(dǎo)和財(cái)力支持，改革戶(hù)籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度，以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第三，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和財(cái)政支持，促使東、中、西部地區(qū)在發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)的前提下協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是在西部大開(kāi)發(fā)中，中央政府應(yīng)利用制度安排、投資項(xiàng)目、稅收政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在重點(diǎn)支持西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的同時(shí)，重視對(duì)西部地區(qū)的支持。第四，在符合世貿(mào)組織規(guī)則的前提下，采取鼓勵(lì)性的政策措施，促進(jìn)出口，吸引外資，支持本國(guó)企業(yè)跨國(guó)投資經(jīng)營(yíng)。

二是市場(chǎng)監(jiān)管職能。建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是發(fā)展生產(chǎn)力的強(qiáng)大動(dòng)力和全面建設(shè)小康社會(huì)的體制保證，它離不開(kāi)政府對(duì)

市場(chǎng)的有效監(jiān)管。具體地說(shuō)，政府作為制度的供給者，應(yīng)通過(guò)制定和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，履行其在市場(chǎng)監(jiān)管方面的主要職能：界定和保護(hù)各類(lèi)產(chǎn)權(quán)；創(chuàng)造良好的信用環(huán)境；促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，擴(kuò)大市場(chǎng)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，逐步消除行政性壟斷，加強(qiáng)對(duì)自然壟斷行業(yè)的規(guī)制；對(duì)產(chǎn)品定價(jià)和產(chǎn)品質(zhì)量信息披露行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管等等。

三是社會(huì)管理職能。主要包括：第一，保障公民享有憲法規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)利。依法指導(dǎo)和幫助非政府組織的健康發(fā)展，推進(jìn)社區(qū)和鄉(xiāng)村基層組織自治；為落實(shí)公民在選舉、決策、管理和監(jiān)督等方面的民主權(quán)利創(chuàng)造條件。第二，維護(hù)社會(huì)安全秩序。依法懲處各種犯罪活動(dòng)；妥善處理突發(fā)性、群體性事件；解決好各種利益矛盾和糾紛；在安全生產(chǎn)方面實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理；做好防災(zāi)減災(zāi)工作等等。

四是公共服務(wù)職能。重視政府的公共服務(wù)職能，應(yīng)強(qiáng)化以下幾個(gè)方面：把擴(kuò)大就業(yè)放在更加突出的位置，加強(qiáng)對(duì)就業(yè)的指導(dǎo)和扶持，給予企業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目和下崗失業(yè)人員的技能培訓(xùn)以更大的財(cái)政支持；擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，加快建設(shè)和完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，把居民收入分配差距控制在適度的范圍；加大對(duì)教育的投入，提高政府公共教育服務(wù)水平，尤其是要提高義務(wù)教育的質(zhì)量和普及程度；逐步把公共醫(yī)療服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到所有的城鄉(xiāng)居民，使人人享有基本醫(yī)療保??；加強(qiáng)對(duì)文化建設(shè)、基礎(chǔ)科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的財(cái)政支持；通過(guò)政府投資和組織民間資本參與建設(shè)的方式，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和供給，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等等。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向及主要措施

（一）我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向

要從無(wú)所不為的萬(wàn)能政府轉(zhuǎn)變成有所必為的有限政府，把工作內(nèi)容最終集中到規(guī)劃制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面上來(lái)；從熱衷于“管、審、批”的干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變成致力于“扶、幫、助”的服務(wù)型政府，把工作任務(wù)集中到保障人民群眾身心健康和財(cái)產(chǎn)安全、幫助企業(yè)排難解困上來(lái)；從主要是為國(guó)有經(jīng)濟(jì)服務(wù)的傾斜政府轉(zhuǎn)變成為整個(gè)社會(huì)服務(wù)的全面政府，把工作基點(diǎn)落實(shí)到解放和發(fā)展生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展上來(lái)；從不受約束的自由政府轉(zhuǎn)變成依法行政的法治政府，把工作規(guī)范統(tǒng)一到相關(guān)的法律法規(guī)上來(lái)。為此，重點(diǎn)從以下幾方面進(jìn)行改革：

1、加快調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有資本更多地投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)面向市場(chǎng)在公平競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，通過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度改革、資產(chǎn)流動(dòng)重組和國(guó)有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化政府管理的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，大幅度縮小政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍。

2、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)人事制度改革。努力實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理人員由行政任命向市場(chǎng)選擇的轉(zhuǎn)變，從根本利益上解除政府對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)。

3、繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能定位，進(jìn)一步調(diào)整各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少層級(jí)、壓縮部門(mén)，精減人員，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。

4、深化行政審批制度改革。該取消的審批項(xiàng)目，要堅(jiān)決取消；已取消的審批事項(xiàng)，要建立后續(xù)監(jiān)管制度，防止反彈；能改為登記備案的，不搞審批、核準(zhǔn)；對(duì)保留的審批事項(xiàng)，要建立程序嚴(yán)密、制約有效、公開(kāi)透明、責(zé)任明確的管理制度。

5、加快推進(jìn)行業(yè)自律組織的發(fā)育與規(guī)范。積極發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，按市場(chǎng)化原則規(guī)范和發(fā)展各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性組織，將現(xiàn)行的一些不宜由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織或規(guī)范的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)。

6、建立健全科學(xué)的政府效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。清理各類(lèi)行政考核指標(biāo)，凡不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能定位、導(dǎo)致各級(jí)政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虛作假的，一律取消。在此基礎(chǔ)上，著手制定一套有利于政府職能轉(zhuǎn)變，保證政府公正、高效履行職能的效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。

7、建立有利于政府公正履行職責(zé)的財(cái)政保障制度。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障政府公務(wù)活動(dòng)的正常支付，建立有利于充分而公正地履行職責(zé)和抵御腐敗的公務(wù)員薪俸制度。

8、強(qiáng)化規(guī)范政府行為的法律體系建設(shè)。在完善有關(guān)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)秩序和法律法規(guī)的同時(shí)，進(jìn)一步建立健全政府行政方面的法律法規(guī)，將政府行為和對(duì)政府行為的監(jiān)督、約束全面納入法制軌道。

（二）主要措施

第一，要進(jìn)一步準(zhǔn)確界定政府職能。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能主要是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境并搞好服務(wù)等。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照分級(jí)管理的原

則，對(duì)上述職能進(jìn)行進(jìn)一步明確和合理劃分。其中，能夠用法律法規(guī)固定下來(lái)的，就把它用法律法規(guī)固定下來(lái)。同時(shí)，各級(jí)政府都要堅(jiān)持依法行政，既要防止政府職能不到位，又要盡可能避免侵犯企業(yè)合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

第二，進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革。我國(guó)與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，政府機(jī)構(gòu)比較龐大，各部門(mén)之間仍然存在很多不協(xié)調(diào)的地方，這些都需要根據(jù)現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的深化和政府職能的不斷完善。要根據(jù)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的要求，進(jìn)一步明確政府職能，并根據(jù)行使政府職能的要求調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善。

第三，把政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)放在制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)上，使依法治國(guó)方略真正落到實(shí)處。依法治國(guó)直接表現(xiàn)為對(duì)政府職能的構(gòu)成內(nèi)容和運(yùn)行程序的規(guī)范和約束?，F(xiàn)在，我國(guó)有關(guān)政府的職責(zé)和作用的法律規(guī)范很少并且過(guò)于籠統(tǒng)，使得政府的工作人員在履行職責(zé)時(shí)隨意性的空間很大，而有效約束的力度很小，難以避免權(quán)力的濫用。我們必須要在政府管理社會(huì)事務(wù)的制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)上有所作為，才能真正把政府職能轉(zhuǎn)變到與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的目標(biāo)模式上來(lái)。

第四，大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力，構(gòu)筑政府與社會(huì)共同治理的模式。一是要理順政府部門(mén)、行業(yè)管理和中介機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的管理職能，逐

步建立起以行業(yè)自律管理為主、政府間接管理為輔的管理體制；二是要繼續(xù)大力發(fā)展各種中介組織，同時(shí)針對(duì)目前中介組織小、亂、散的情況，擴(kuò)大規(guī)模，以滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；三是要加強(qiáng)立法和執(zhí)法工作，使中介行業(yè)管理逐步走上法制化軌道。四是要加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高從業(yè)者素質(zhì)。要在健全用人機(jī)制的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有步驟地對(duì)從人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高其素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量。

四、地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障及法治環(huán)境

首先，要從根本上轉(zhuǎn)變政府的職能就得以市場(chǎng)法則為依歸減小政府的權(quán)力。政府僅是市場(chǎng)規(guī)則的制定者及“守夜人”，而不是市場(chǎng)運(yùn)作的當(dāng)事人。其次，把市場(chǎng)法則細(xì)化為可操作性的規(guī)定。如除了分配稀缺資源需要政府審批、并有數(shù)量控制外，其他普通資源的許可、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記四項(xiàng)許可形式?jīng)]有數(shù)量控制。而且特許事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)（即市場(chǎng)化）方式?jīng)Q定是否給與特許。其他許可在通過(guò)審查、核實(shí)、檢測(cè)、驗(yàn)收后應(yīng)在法定期限內(nèi)予以許可。這樣既可以防止政府機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，也體現(xiàn)了市場(chǎng)的公平原則。同時(shí)，這種市場(chǎng)法則的具體化不僅在于對(duì)政府權(quán)力的限定，更重要的是政府權(quán)限的公開(kāi)化，便于民眾對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。再次，明確規(guī)定了政府審批權(quán)的設(shè)立機(jī)構(gòu)與范圍，從而不但減少了政府職能部門(mén)立法為自己尋租設(shè)租的可能性，也為政府部門(mén)從根本上轉(zhuǎn)變其職能創(chuàng)造了前提條件。

政府職能轉(zhuǎn)變是否到位，關(guān)鍵是改革行政審批制度，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能應(yīng)該是搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境，為市場(chǎng)主體服務(wù)。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》，該減的一定要減下來(lái)，把屬于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)，把可以由社會(huì)自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會(huì)中介組織，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法辦理。要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從根本上打破行業(yè)性壟斷。同時(shí)要完善宏觀調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重要領(lǐng)域的行政監(jiān)管，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主體地位和基礎(chǔ)性作用。

五、地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑

發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府必須及時(shí)轉(zhuǎn)變職能。尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，既不能缺位，也不能越位、錯(cuò)位，是地方政府職能準(zhǔn)確到位的內(nèi)涵之一，就是適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和推動(dòng)，使經(jīng)濟(jì)的主體——企業(yè)有繼續(xù)發(fā)展、持續(xù)擴(kuò)張的欲望和動(dòng)力，這對(duì)于縣鄉(xiāng)政府來(lái)說(shuō)，尤為重要。

縣鄉(xiāng)政府要有“政府部門(mén)對(duì)企業(yè)只有服務(wù)的權(quán)力”的理念。在這種理念下，大力推進(jìn)體制改革，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提高辦事效率?？h鄉(xiāng)政府作為基層組織，其職能如何科學(xué)界定，多年來(lái)，諸多專(zhuān)家學(xué)者可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。但我認(rèn)為，萬(wàn)變不離其宗，“立黨為公、執(zhí)政為民”是其指導(dǎo)思想，“發(fā)展好、維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好最廣大群眾的利益”是其目的，“小政府，大社會(huì)”是其目標(biāo)。而按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和規(guī)律來(lái)設(shè)置縣鄉(xiāng)政府的職能，則是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的迫切需要。這就要解決一個(gè)問(wèn)題，那就是什么事是縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該做的，什么事不是

縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該做的，該管的事要全力管好，不該管的事情不要越俎代皰，亂插手。

縣鄉(xiāng)政府特別是西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府職能如何轉(zhuǎn)變，我認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)做到“四個(gè)一”，即：

加強(qiáng)一部分?？h鄉(xiāng)政府職能的核心就是為群眾提供服務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，創(chuàng)造有利于人民群眾創(chuàng)造財(cái)富的社會(huì)環(huán)境?，F(xiàn)如今，鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力滋生漫延，偷盜猖厥，黃、賭、毒現(xiàn)象屢禁不止，鄉(xiāng)村社會(huì)治安狀況令人擔(dān)憂(yōu)，社會(huì)穩(wěn)定隱患不容忽視。因此，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等站所建設(shè)，充實(shí)人員，確保辦公經(jīng)費(fèi)，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，這些部門(mén)都是為群眾提供公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)，是政府職能所在，因此象鄉(xiāng)派出所、司法所的職責(zé)只能加強(qiáng)不能削弱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)增加農(nóng)民收入，只能?chē)@著市場(chǎng)轉(zhuǎn)，農(nóng)民在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中要成功，政府就必須為他們提供各種各樣的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息，并為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適用技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)作物的病蟲(chóng)害防治，禽牧水產(chǎn)疾病的控制和預(yù)防。農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的職能在這些方面應(yīng)突出，并實(shí)實(shí)在在地履行好這些職能，把份內(nèi)事做好。

上收一部分。就目前縣鄉(xiāng)政府目前的財(cái)政現(xiàn)狀來(lái)看，像水利、交通、電力、教育、土地等公共設(shè)施之類(lèi)的公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是根本無(wú)法提供的。因此，這類(lèi)職能就應(yīng)上收縣一級(jí)，由縣一級(jí)職能部門(mén)統(tǒng)一供給、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，提高行政效率，降低行政成本，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。

撤并一部分。縣鄉(xiāng)政府必須有所為、有所不為，嚴(yán)格按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，不插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)，不用行政手段干預(yù)市場(chǎng)。象過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金或拿拮據(jù)的財(cái)政錢(qián)、甚至貸款舉債發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)等職能要徹底放手，讓個(gè)體民營(yíng)經(jīng)濟(jì)去辦，政府只需做好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的守夜人。至于象帶領(lǐng)群眾脫貧致富之類(lèi)的職能，也要切實(shí)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。由過(guò)去反客為主、逼民致富的行政命令式的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬厝罕娨庠?，給農(nóng)戶(hù)充分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，以示范引導(dǎo)、帶動(dòng)，政策扶持、信息服務(wù)為主。

下放一部分。群眾是農(nóng)村的主體，如果我們承認(rèn)政府的職能是“執(zhí)政為民”的話，那么我們就應(yīng)該正確對(duì)待農(nóng)民，尊重農(nóng)民，更要相信農(nóng)民，相信農(nóng)民能管好一些事情，給農(nóng)民更多的自治權(quán)。當(dāng)前，要切實(shí)把《村委會(huì)組織法》落到實(shí)處，不能讓村民民主選舉流于形式，走過(guò)場(chǎng)。在實(shí)現(xiàn)了真正的村民自治的基礎(chǔ)上，我們可以把計(jì)劃生育、部分的公益設(shè)施組織管理下放給村委會(huì)管理，這樣，既能充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，又可以讓村民學(xué)習(xí)管理一些事情，由過(guò)去的當(dāng)官的管，變?yōu)榇蠹夜埽鸩脚囵B(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代社區(qū)精神。其次，還可以引導(dǎo)村民自發(fā)組織一些經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，逐步實(shí)現(xiàn)村民自治。

政府職能轉(zhuǎn)變還蘊(yùn)涵著深刻的哲學(xué)背景。更深層地看，政府職能轉(zhuǎn)變是上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間關(guān)系的一種具體表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑的變革反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中反復(fù)進(jìn)行政府體制的改革和職能調(diào)適是必要的。我們可以把行政改革、政府職能轉(zhuǎn)變看作一種有意識(shí)的、主動(dòng)的主觀能動(dòng)行為。這就要

求我們需要繼續(xù)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)行政整體推進(jìn)的戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)改革、行政改革“兩手抓”的政策，政府既注意建設(shè)市場(chǎng)也注意自身建設(shè)，政府在保持發(fā)展主體作用的同時(shí)，也成為發(fā)展的客體，從而逐步使經(jīng)濟(jì)改革和行政改革走上良性循環(huán)之路。

總之，政府職能是國(guó)家職能的重要治理和管理社會(huì)的主要形式，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制、確立規(guī)范化社會(huì)秩序的主要手段和途徑。加快政府職能轉(zhuǎn)變特別是地方政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，已成為當(dāng)務(wù)之急。

參 考 文 獻(xiàn)

1、魏文章著《政府管理與改革論》，陜西人民出版社。2006年2月

2、王俊英著《中國(guó)政府管理的理論與實(shí)踐》，中國(guó)人事出版社。2000年2月

3、齊明山著《公共行政學(xué)（第二版）》中央廣播電視大學(xué)出版社，2006年7月第2版

4、鄭志龍著《行政管理學(xué)》，中央廣播電視大學(xué)出版社。2000年7月

5、王浦劬主編《政治學(xué)原理》，中央廣播電視大學(xué)出版社。2004年11月第1版

6、王緒君著《管理學(xué)基礎(chǔ)》，中央廣播電視大學(xué)出版社。2001年6月

第三篇：中國(guó)地方政府職能的理性歸位

中國(guó)地方政府職能的理性歸位

摘要：推進(jìn)科學(xué)發(fā)展背景下我國(guó)地方政府職能的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，應(yīng)在厘清中央政府與地方政府職能定位的前提下，深入分析改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方利益關(guān)系的變遷及其對(duì)地方政府職能取向的影響;并結(jié)合我國(guó)改革與發(fā)展實(shí)際，調(diào)整和改革現(xiàn)有維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系，建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的新型中央與地方關(guān)系，從而促使地方政府職能在順應(yīng)中央宏觀發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上的理性歸位。關(guān)鍵詞：中央與地方;利益關(guān)系;地方政府職能

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上得益于地方政府基于地區(qū)利益的主動(dòng)性與創(chuàng)造性的發(fā)揮，地方政府作為“競(jìng)爭(zhēng)主體”參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)有力地推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的改善與創(chuàng)新，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。同時(shí)，由于地方政府作為“競(jìng)爭(zhēng)主體”參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的一些諸如職能錯(cuò)位、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善、地方利益追求與國(guó)家宏觀發(fā)展目標(biāo)不一致等方面的消極因素，已經(jīng)并正在影響著我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程與總體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。由此，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能定位及轉(zhuǎn)型話題日益成了理論界與實(shí)際部門(mén)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)話題，特別是在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，研究與總結(jié)我國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能定位與轉(zhuǎn)變更具緊迫性與現(xiàn)實(shí)意義。

論及地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能及轉(zhuǎn)型，勢(shì)必要研究中央與地方的關(guān)系，這不僅僅因?yàn)橹醒肱c地方的關(guān)系是任何一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問(wèn)題，在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)與政治關(guān)系中居于十分重要的地位;更為關(guān)鍵的是一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要地方政府對(duì)中央政府宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的支持與配合，或者說(shuō)需要地方的利益目標(biāo)與中央的利益目標(biāo)盡可能一致;只有地方的發(fā)展結(jié)果與國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)相一致，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。正所謂：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有賴(lài)于兩次分工：一是政府與市場(chǎng)的分工，二是政府內(nèi)部的分工。”要充分發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用，克服其利益目標(biāo)與中央利益目標(biāo)的不一致，促使其職能的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，必然要從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面厘清中央政府與地方政府的職能定位與利益關(guān)系、由中央與地方的利益關(guān)系所引致的地方政府職能取向，并結(jié)合我國(guó)改革與發(fā)展實(shí)際，調(diào)整與改革現(xiàn)有維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系，建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的新型中央與地方關(guān)系，促使地方政府職能在順應(yīng)中央宏觀發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上的理性歸位。這是在科學(xué)發(fā)展的背景下研究我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)型與優(yōu)化的一個(gè)重要認(rèn)識(shí)前提。

在整個(gè)社會(huì)管理體系中，中央政府處于最高也是最核心的地位，它代表全體民眾實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理，其目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與社會(huì)公眾利益的最大化，中央政府與地方政府在社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)上應(yīng)該是一致的，它與地方政府的最大區(qū)別在于中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略與政策措施是全局性的、維護(hù)的是國(guó)家整體利益，這就決定了它的職能定位是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)建基礎(chǔ)性、全局性的制度與條件。地方政府作為中央政府政令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，既要貫徹中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀意圖，同時(shí)也要體現(xiàn)與代表地方利益，因而它的職能定位是在執(zhí)行中央政府宏觀發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步提供公共服務(wù)，它的職能的行使既是對(duì)中央政府職能的承接，也是對(duì)中央政府職能的延伸。

回顧改革開(kāi)放以來(lái)地方政府職能的履行情況，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，地方政府過(guò)多地扮演了市場(chǎng)主體的角色，而諸如提供公共服務(wù)的職能則被有意或無(wú)意地忽視了。誠(chéng)然，地方政府職能的這一行為取向與我國(guó)的分權(quán)改革、政府官員的任命考核、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制有著相當(dāng)大的關(guān)系，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方政府應(yīng)逐步從市場(chǎng)中退出，否則地方政府的職能不可避免地會(huì)出現(xiàn)“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象，造成經(jīng)濟(jì)資源的誤配置和效率損失，同時(shí)地方的發(fā)展結(jié)果也不能與國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)正常銜接。

一、改革開(kāi)放以來(lái)中央政府與地方政府利益關(guān)系的演進(jìn)回顧

改革開(kāi)放以來(lái)，為了建立適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)體制改革需要的中央與地方關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)的中央與地方職能定位進(jìn)行了調(diào)整，實(shí)行了以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心內(nèi)容的中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整。從十一屆三中全會(huì)召開(kāi)至今，中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整主要分為兩個(gè)階段：

第一階段是從十一屆三中全會(huì)后至1994年分稅制施行之前。為充分發(fā)揮中央部門(mén)、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，中央認(rèn)為，在處理中央與地方的關(guān)系上要大膽放權(quán)，此后，中央逐步賦予了地方政府一定的相對(duì)獨(dú)立的利益和經(jīng)濟(jì)管理

自主權(quán)，由地方政府決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”的財(cái)政體制等一系列較為充分考慮地方政府利益的制度和做法，大大激發(fā)和增強(qiáng)了地方政府的經(jīng)濟(jì)活力和地方政府管理的自覺(jué)性，于是地方政府的利益主體地位日益凸出，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，地方財(cái)力大大增長(zhǎng)，地方政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理中的地位逐步提高?！八栽谵D(zhuǎn)軌時(shí)期的中央與地方關(guān)系中，地方政府盡管沒(méi)有合法的市場(chǎng)地位，卻在相當(dāng)程度上從傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系中擺脫出來(lái)，成為事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)主體”。放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略與“分灶吃飯”的財(cái)政體制造成了一個(gè)始料未及的后果，即在地方財(cái)力大大增強(qiáng)的同時(shí)，中央政府的財(cái)政汲取能力受到了損害，中央財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中的比例逐年減少，“與地方財(cái)政實(shí)力相比，中央財(cái)政實(shí)力十分弱小，已經(jīng)呈現(xiàn)了‘弱中央強(qiáng)地方’的基本格局?！呶濉陂g(1986—1990年)，中央政府的財(cái)政收入約占全部財(cái)政收入的40%左右，而地方政府占60%”。這種狀況直接導(dǎo)致了中央政府以財(cái)政實(shí)力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控能力的走弱。

第二階段是1994年至今。為了增加中央的財(cái)政實(shí)力并改善中央的宏觀調(diào)控能力，中央政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求對(duì)中央與地方的利益關(guān)系進(jìn)行了重構(gòu)，一個(gè)根本性的措施是在1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，從過(guò)去單純的放權(quán)讓利向按照各級(jí)政府的公共職能劃分財(cái)政權(quán)限，應(yīng)該說(shuō)，“財(cái)政的公共財(cái)政化傾向開(kāi)始體現(xiàn)”。在新的財(cái)稅體制下，中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)被重新劃分，在保證中央政府獲得國(guó)家財(cái)政大頭的前提下，地方政府獲得了充分發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)限，但同時(shí)地方政府承擔(dān)的地方性事務(wù)增加了，地方政府除了要努力提供與發(fā)展像地方基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、衛(wèi)生等方面的公共物品與公共服務(wù)外，還要努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平。事實(shí)上，全國(guó)很多地區(qū)的地方財(cái)政收人難以滿(mǎn)足地方開(kāi)支所需，地方政府逐步背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為了應(yīng)對(duì)與解決發(fā)展過(guò)程中的財(cái)政困境，大多地方政府陷入了追求地區(qū)利益最大化的“泥淖”，具體表現(xiàn)就是與市場(chǎng)化的根本要求相違背的地方保護(hù)主義的泛濫。

二、中央與地方利益關(guān)系的博弈對(duì)地方政府職能的影響

從上述中央與地方政府利益關(guān)系的簡(jiǎn)要演進(jìn)歷程來(lái)看，改革后的行政性分權(quán)改革使得地方政府獲得了前所未有的發(fā)展動(dòng)力，地方利益在經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展中獲得了較大增長(zhǎng)，“中央與地方關(guān)系也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即由過(guò)去以行政組織為主要基礎(chǔ)的行政服從關(guān)系，轉(zhuǎn)向了以相對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對(duì)策

博弈關(guān)系”。中央與地方之間的關(guān)系之所以發(fā)生了這樣大的轉(zhuǎn)變，根本的原因是由于行政性分權(quán)的改革使得地方政府獲得了自己的財(cái)權(quán)與事權(quán)，有了比較獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益，為了發(fā)展與維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益，地方政府及官員會(huì)傾向于在給定的條件下選擇最有利于本地區(qū)發(fā)展的方案。布坎南對(duì)此有著精辟的分析，他說(shuō)：“政治家和官僚的行動(dòng)與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的其它人的行動(dòng)并無(wú)不同”，“政府政策的制定者是有理性的、自私的人，他們也是從個(gè)人的角度看待問(wèn)題，并按個(gè)人面臨的誘因行事”。其結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府與中央政府基于利益關(guān)系的博弈。一旦地方政府基于利益關(guān)系與中央政府進(jìn)行博弈，地方政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能便會(huì)與其“應(yīng)然”意義上的職能以及公共利益導(dǎo)向產(chǎn)生程度不等的背離，一個(gè)比較典型的例證就是早在“九五”時(shí)期，中央政府就提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，但由于地方政府一味追求地方利益，時(shí)至今日，粗放式發(fā)展仍在各地區(qū)居于主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

以我國(guó)改革開(kāi)放后中央與地方政府利益關(guān)系博弈對(duì)地方政府職能所產(chǎn)生的影響來(lái)進(jìn)行分析，改革開(kāi)放以后在市場(chǎng)化取向思路的指導(dǎo)下，自1979年開(kāi)始，中央政府開(kāi)始逐步打破中央高度集權(quán)的中央與地方關(guān)系模式，實(shí)施了旨在調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的中央與地方關(guān)系模式的重構(gòu)，主要的政策措施是逐步向地方政府“放權(quán)讓利”，采取“財(cái)政包干”的財(cái)政體制，賦予地方更大的財(cái)權(quán)與事權(quán)。這樣一些做法改變了傳統(tǒng)的中央與地方利益關(guān)系，地方由于財(cái)政自主權(quán)的獲得、地方財(cái)力的增長(zhǎng)，開(kāi)始擁有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益。在這一新的中央與地方利益關(guān)系形成與發(fā)展的過(guò)程中，地方政府的職能也發(fā)生了較之于傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的根本轉(zhuǎn)變。其主要表現(xiàn)是各級(jí)地方政府不再是執(zhí)行計(jì)劃指令的中介，而是日漸把發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入作為自己的重要職能之一，事實(shí)上也正是由于這個(gè)轉(zhuǎn)變，改革開(kāi)放初期我國(guó)各地的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展獲得了建國(guó)以來(lái)前所未有的快速發(fā)展，受到了社會(huì)大眾的廣泛認(rèn)同?？陀^地說(shuō)，地方政府職能所發(fā)生的這個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)于“文革”后中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，是一個(gè)具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折。它表明了這樣一個(gè)理念：促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步是地方政府應(yīng)有的重要職能。當(dāng)然，在改革開(kāi)放初期的中國(guó)，地方政府的這一職能在實(shí)踐中也帶來(lái)了無(wú)法克服的弊病，根源在于各地方政府在追求自身利益增長(zhǎng)的同時(shí)客觀上助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義的形成，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方保護(hù)主義與我國(guó)市場(chǎng)化改革所要求的全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成是迥然相背的?！暗?0世紀(jì)80年代中期，地區(qū)間相互封鎖、分割市場(chǎng)以及對(duì)本地企業(yè)實(shí)行行政保護(hù)等行為已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的重大障礙，以致有人把中國(guó)經(jīng)濟(jì)稱(chēng)為‘諸侯經(jīng)濟(jì)’”。“諸侯經(jīng)濟(jì)”在發(fā)展實(shí)踐中為打破市場(chǎng)割據(jù)平添了許多阻力，而且在“財(cái)政包干”體制下長(zhǎng)期過(guò)分追求地區(qū)利益的發(fā)展也導(dǎo)致了中央政府財(cái)政汲取能力的下降，使得全國(guó)性公共物

品與公共服務(wù)的提供受到了嚴(yán)重的損害。可見(jiàn)，由于中央與地方利益關(guān)系的改革所引致的地方政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)诟母镩_(kāi)放初期確實(shí)起到了調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性與創(chuàng)造性，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)關(guān)系一定程度的形成，如20世紀(jì)80年代蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和浙北地區(qū)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展就是一個(gè)明顯的例證。當(dāng)然，地方保護(hù)主義在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的弊病也使得中央與地方的利益關(guān)系發(fā)生了新的變化，那就是在財(cái)政實(shí)力上造成了“強(qiáng)地方弱中央”的局面，而且隨著市場(chǎng)化改革的深入，“強(qiáng)地方弱中央”的利益格局到了20世紀(jì)90年代初，已經(jīng)給全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展造成了很大的阻滯，于是又展開(kāi)了新的一輪中央與地方利益關(guān)系的博弈。

1994年新財(cái)稅體制改革的實(shí)施按照各級(jí)政府所承擔(dān)的公共職能劃分財(cái)政權(quán)限，中央通過(guò)分稅制重新掌控了財(cái)政收入的大頭，在這一輪中央與地方利益關(guān)系博弈中，地方政府承擔(dān)了絕大部分區(qū)域共享性的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，但其財(cái)政收入并沒(méi)有得到明顯的增加。中央則通過(guò)給予地方補(bǔ)助或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)規(guī)范和控制地方政府的行為。以1994年新財(cái)稅改革的實(shí)施為主要標(biāo)志的新的中央與地方利益關(guān)系，同樣也對(duì)各級(jí)地方政府的職能取向產(chǎn)生了重要影響，呈現(xiàn)出了一些新的特征。具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是為了應(yīng)對(duì)和解決疲于應(yīng)付的財(cái)政窘境，地方政府在實(shí)踐中自覺(jué)或不自覺(jué)地將追求財(cái)政收入最大化當(dāng)作了自己的重要職能，實(shí)踐中紛紛把能夠做大GDP的產(chǎn)業(yè)作為區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。二是在中央政府以財(cái)政實(shí)力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控引導(dǎo)與控制下，地方政府的職能開(kāi)始從聚焦經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，不得不將發(fā)展區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科教、文化、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)作為自己的基本職能。三是在現(xiàn)有的干部任命與政績(jī)考核體制沒(méi)有實(shí)現(xiàn)根本變革的前提下，地方政府及其行政官僚為了基于自身利益的政績(jī)最大化，過(guò)多地卷入了本應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中以市場(chǎng)分割和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)為主要特征的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，在發(fā)展實(shí)踐中忽視了自身應(yīng)該履行的職能，也就是通常所認(rèn)為的職能行使上的“越位”與“缺位”現(xiàn)象。

總結(jié)上述改革開(kāi)放后中央與地方利益關(guān)系的變化對(duì)地方政府職能取向的影響后，我們發(fā)現(xiàn)，在1994年新財(cái)稅體制實(shí)施前的中央與地方利益關(guān)系是“藏富于地方”的“強(qiáng)地方弱中央”，這種利益關(guān)系影響了中央政府宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮，制約了全國(guó)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)利益博弈，在1994年之后逐步形成的中央與地方利益關(guān)系是中央政府對(duì)國(guó)家財(cái)政的絕對(duì)控制，但這種利益關(guān)系狀態(tài)又使得地方政府在追求地區(qū)利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使下與中央政府展開(kāi)了博弈，地方政府的職能或明或暗地與中央政府的宏觀目標(biāo)產(chǎn)生了差異與沖突。中央與地方的利益關(guān)系陷入了“困境”，正是這種利益關(guān)系“困境”使得地方政府深陷于地方保護(hù)主義的泥潭而不能自拔。發(fā)展實(shí)踐表明，對(duì)于政府內(nèi)部的分工，決定分權(quán)的合理程度仍然是一個(gè)難以把握的目標(biāo)，科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)力、構(gòu)建合理的中央與地方利益關(guān)系并非一件易事。處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)實(shí)現(xiàn)中央與地方利益關(guān)系的科學(xué)化與合理化，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)地方政府職能與中央政府的宏觀發(fā)展目標(biāo)趨于一致將是一個(gè)艱巨與復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

三、調(diào)整、改革中央與地方利益關(guān)系，促進(jìn)地方政府職能理性歸位

為了促進(jìn)地方政府職能的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展，必須采取措施協(xié)調(diào)好中央與地方的利益關(guān)系，從而避免由于地方政府職能的偏差而引致全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“公地悲劇”之中。如何協(xié)調(diào)好中央與地方利益關(guān)系?筆者以為，一個(gè)根本的原則是在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的前提下，對(duì)規(guī)范現(xiàn)有中央與地方利益關(guān)系的制度進(jìn)行改革，改革的方向不是完全推翻現(xiàn)有的維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系。因?yàn)楦母镩_(kāi)放多年來(lái)特別是1994年新財(cái)稅體制施行以來(lái)中央與地方的利益關(guān)系總體上是穩(wěn)定的，否則就無(wú)法解釋這些年來(lái)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)全面進(jìn)步的事實(shí)。理性的路徑是對(duì)原有制度體系中不符合實(shí)踐要求的制度進(jìn)行調(diào)整和改革，通過(guò)改革建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的中央與地方之間的新型政府間利益關(guān)系，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展。具體可以從以下四個(gè)方面展開(kāi)。

第一，中央政府應(yīng)有的宏觀權(quán)威仍然要予以保持和強(qiáng)化。這是加強(qiáng)與改善中央經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)行財(cái)稅體制下中央政府占有財(cái)政收入大頭的格局必須保持，中央政府運(yùn)用給予地方財(cái)政補(bǔ)助的辦法規(guī)范和控制地方政府行為的做法是有益的，它最起碼能在一定程度上抑制地方政府與中央宏觀調(diào)控目標(biāo)相異的非理性的諸如盲目投資、重復(fù)建設(shè)行為。在全局性的事務(wù)方面，強(qiáng)有力的中央政府權(quán)威可以克服地方政府微觀理性行為所導(dǎo)致的宏觀不理性的后果，如中央政府通過(guò)對(duì)地方政府的財(cái)政返還和轉(zhuǎn)移支付制度能夠有效地規(guī)范地方政府的發(fā)展，推進(jìn)中央政策在地方的有效實(shí)施。更為有意義的是，“在新世紀(jì)中國(guó)政府之所以能夠?qū)⒏蟮淖⒁饬D(zhuǎn)移到社會(huì)政策上來(lái)，首先是因?yàn)樨?cái)政體制的變革大大提高了國(guó)家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入社會(huì)政策領(lǐng)域”。

第二，現(xiàn)行的財(cái)稅體制以及宏觀政策的制定模式需要進(jìn)一步改革。先看財(cái)稅體制方面的弊端。吳敬璉在論及我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的制約因素時(shí)認(rèn)為，“財(cái)政體制的缺陷使各級(jí)政府官員有動(dòng)力和能力進(jìn)行過(guò)度投資營(yíng)建‘形象工程’和‘政績(jī)工程’。把許多應(yīng)當(dāng)由中央政府掌握的事權(quán)和財(cái)權(quán)，例如實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育的責(zé)任和財(cái)源，下放給地方政府的分散財(cái)政體系，使各級(jí)地方政府都要努力取得更多的收入來(lái)彌補(bǔ)日益增大的支出，同時(shí)，以生產(chǎn)型增殖稅為主、在中央預(yù)算和地方預(yù)算之間按75：25的比例分成的稅收體制使各級(jí)政府努力運(yùn)用手中的資源配置權(quán)力集中力量經(jīng)營(yíng)產(chǎn)值大、稅收多的簡(jiǎn)單加工業(yè)和重化工業(yè)的重大項(xiàng)目”。不難看出，現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的部分財(cái)權(quán)與事權(quán)配置上的不恰當(dāng)，在相當(dāng)大的程度上促成了各級(jí)地方政府在引導(dǎo)與推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非理性行為，而且這種狀況長(zhǎng)期得不到扭轉(zhuǎn)的話，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變會(huì)充滿(mǎn)困難與阻力。

再看宏觀政策的制定。中央政府宏觀政策的制定以及宏觀調(diào)控目標(biāo)所具有的公共性不容置疑，但在宏觀政策的實(shí)施過(guò)程中不少地方政府采取了“陽(yáng)奉陰違”的態(tài)度，致使中央的宏觀調(diào)控能力受到了嚴(yán)重的損害。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的重要原因在于地方政府的利益目標(biāo)與中央政府的利益目標(biāo)產(chǎn)生了差異和沖突。就中央政府宏觀政策制定的角度來(lái)透視，要實(shí)現(xiàn)地方政府與中央政府利益取向一致化的目標(biāo)，推進(jìn)中央宏觀政策制定的民主化是一個(gè)必然的趨勢(shì)，有關(guān)全國(guó)性的公共政策制定要合理地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)的利益訴求。正如胡鞍鋼指出的：“需要用決策參與權(quán)換取財(cái)權(quán)，擴(kuò)大各地方參與中央決策的機(jī)會(huì)，使之能夠?qū)θ鐣?huì)資源分配具備表達(dá)本地區(qū)利益的發(fā)言權(quán)??有助于地方領(lǐng)導(dǎo)人了解全國(guó)狀況，增加合作的愿望。”“如果中央政府總是長(zhǎng)期忽視甚至剝奪地方的話語(yǔ)權(quán)，或明或暗地排斥和阻礙地方政府進(jìn)入中央政府政策制定過(guò)程，甚至要求全國(guó)地方政府完全退出參與宏觀調(diào)控的分工體系，不僅不現(xiàn)實(shí)，而且因其決策科學(xué)化民主化程度的降低，不利于形成科學(xué)有效的宏觀調(diào)控體制，更談不上構(gòu)建新型的中央與地方關(guān)系”。當(dāng)然，中央政府在宏觀政策的制定過(guò)程中如果再吸收更多的社會(huì)主體如非政府組織、大眾傳媒、社會(huì)大眾等主體的參與，相信宏觀政策的實(shí)施勢(shì)必會(huì)得到更為廣泛的社會(huì)共識(shí)與呼應(yīng)，全國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻力將會(huì)日漸消除。

第三，明晰中央政府與地方政府各自的職責(zé)權(quán)限劃分，使中央與地方關(guān)系進(jìn)一步法制化，也是構(gòu)建互利有序的中央與地方關(guān)系、催化地方政府職能優(yōu)化的一個(gè)重要因素?！拔鞣絿?guó)家中央和地方關(guān)系不僅都建立在明確而廣泛的憲法和法律基礎(chǔ)之上，而且都努力通過(guò)法律化、制度化、程序化的手段來(lái)協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系和矛盾”?，F(xiàn)行憲法雖然對(duì)于地方政府權(quán)力的運(yùn)行作了原則性的規(guī)定，但過(guò)于寬泛籠統(tǒng)和原則化，缺乏具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，“因?yàn)槲覈?guó)的中央與地方關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái)主要是依靠政策性文件規(guī)范的”;中央與地方具體職權(quán)的劃分不是分工式的，而是權(quán)力總數(shù)的分割;除中央專(zhuān)屬的權(quán)力外，法律分別賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致和對(duì)等的，地方政府儼然是中央政府的翻版，地方政府之間也沒(méi)有明確的權(quán)力分工。這種劃分使得中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限模糊不清，職能重疊多變，造成中央與地方權(quán)力和職能的錯(cuò)位，以及地方政府之間利益沖突的出現(xiàn)。一旦中央與地方或地方與地方之間出現(xiàn)矛盾與沖突，中央可以隨意地干預(yù)地方的具體事務(wù)或者隨意地收放權(quán)力，妨礙了地方政府有效地履行自己的職責(zé);同時(shí)地方政府也常常出現(xiàn)某些越權(quán)和“變通”的行為，使中央的政令難以落實(shí)。中央與地方、地方與地方政府之間的權(quán)限劃分由于缺乏法律規(guī)范而帶有很大的隨意性、不規(guī)范性和不穩(wěn)定性，不利于中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。因此，在合理劃分中央政府與地方政府職權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央與地方政府關(guān)系規(guī)范化、法制化是未來(lái)中央與地方利益關(guān)系調(diào)整的一個(gè)重要方面，“中央政府與地方政府應(yīng)該在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只有對(duì)中央與地方的利益關(guān)系進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的調(diào)控，才能保證中央與地方政府關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性，提高中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整的規(guī)范性，防止中央政府收權(quán)放權(quán)的盲目性、隨意性和地方政府逾越冒犯的可能性”。此外，通過(guò)法定程序構(gòu)建中央政府對(duì)于地方政府權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督機(jī)制也是協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、促使地方政府職能理性化的一個(gè)重要舉措，中央政府在向地方下放權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)督機(jī)制對(duì)于控制地方政府職能的重要意義，要著力改變監(jiān)督機(jī)制一直落后于權(quán)力改革步伐的現(xiàn)狀，做到法律監(jiān)督與行政監(jiān)督雙管齊下，盡快制定操作性強(qiáng)的宏觀調(diào)控法律制度，加大對(duì)地方政府違規(guī)的懲罰力度，提高違規(guī)成本。第四，在協(xié)調(diào)中央與地方的利益關(guān)系、規(guī)范地方政府職能的過(guò)程中，仍要注意保護(hù)地方政府在其轄區(qū)內(nèi)的合理權(quán)益，使其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性與積極性能夠始終得到充分發(fā)揮。我國(guó)各級(jí)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)是在特定的體制轉(zhuǎn)軌環(huán)境中形成的，地方政府事實(shí)上已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量，而且地方政府與市場(chǎng)機(jī)制一起推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)有格局在現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)型期仍具有特定的效率意義，如改革開(kāi)放后蘇南政府在“蘇南模式”的發(fā)展及其創(chuàng)新中所起到的積極作用就是一個(gè)明顯的例證。正所謂“現(xiàn)存制度的可行性和成本以及技術(shù)能力共同決定了某一特定制度的影響力”，試圖在一夜之間強(qiáng)行剝奪地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)既不現(xiàn)實(shí)，也不理性。因?yàn)?，“中?guó)改革成功的一個(gè)重要保障是采取了一條代價(jià)低、風(fēng)險(xiǎn)小、又能及時(shí)帶來(lái)收益的漸進(jìn)道路，而東歐和前蘇聯(lián)由于選擇了相反的改革方式，產(chǎn)生了巨大的摩擦和社會(huì)動(dòng)蕩，給社會(huì)和人民帶來(lái)了諸多困難和災(zāi)難”。因此，現(xiàn)階段在強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府職能的同時(shí)，也要注意調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，切實(shí)保護(hù)不同于地方保護(hù)主義的地方合理自主權(quán)益，在對(duì)地方政府的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控的同時(shí)，要盡可能地給予必要的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，為地方政府積極性的發(fā)揮創(chuàng)造基本動(dòng)力。另外，對(duì)一些發(fā)展公共服務(wù)存在困難的地區(qū)，中央政府可通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、人才支持等手段對(duì)這些地方政府給予必要的援助，使其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施得以建立，從而使地方政府權(quán)力更健康地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。

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