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第一篇：當(dāng)前土地行政處罰執(zhí)行難的成因及對策

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當(dāng)前土地行政處罰執(zhí)行難的成因及對策

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，違法用地現(xiàn)象日益增多，申請法院強制執(zhí)行的土地行政處罰案件已經(jīng)成為新的執(zhí)行難點之一。筆者通過對鳳陽縣法院2008年至2011年受理的114件土地行政處罰案件分析發(fā)現(xiàn)：其中，被執(zhí)行人自動履行的43件，法院強制執(zhí)行即實施強制拆除的3件，法院采取終結(jié)執(zhí)行程序及其他形式結(jié)案的68件，有效執(zhí)行率僅占40.4％。筆者認為構(gòu)成土地行政處罰案件執(zhí)行難的成因有以下幾點：

第一，農(nóng)村法律意識淡薄，執(zhí)行工作得不到相應(yīng)配合。一些農(nóng)民認為違法用地現(xiàn)象較為普遍，出于從眾心理違法建房；一些農(nóng)民缺少法律風(fēng)險意識，認為違法建筑既成事實后，拆除的畢竟是少數(shù)，最多罰款了事，即便被依法責(zé)令停建的情況下，仍然施工搶建直至建成，增加了行政處罰的執(zhí)行難度；少數(shù)村干部以增加集體經(jīng)濟收入和解決村民實際困難等為由，私下變賣集體土地，默許甚至指使違法建房，并在法院強制執(zhí)行時敷衍塞責(zé)、不予配合，甚至慫恿被執(zhí)行人采用各種方法抗拒執(zhí)行。在全部受理土地行政處罰強制執(zhí)行案件中，農(nóng)民個人違法用地建房的就有86件，占總數(shù)的75.4%；村委會以新農(nóng)村建設(shè)為由違法用地建房共3件，每年均有1件。

第二，違法用地行為屢禁不止，執(zhí)行任務(wù)較為繁重。當(dāng)前，隨著房產(chǎn)價位攀升，土地資源日益緊缺。一方面，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，部分村民搶占土地非法建房，用于出租、出售或經(jīng)商經(jīng)營，一些農(nóng)民高價出賣承包田用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；另一方面，工業(yè)用地實行招拍掛后，地價持續(xù)增長，部分小企業(yè)基于生存發(fā)展需要，不惜違法建設(shè)，造成既成事實。2008年、2009年、2010年及2011年，在受理此類執(zhí)行案件中，企業(yè)違法用地分別為1件、7件、7件和8件，呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。

第三，土地執(zhí)法機關(guān)怠于履行職責(zé)，執(zhí)行工作易陷入被動。根據(jù)《土地管理法》第67條第（四）項規(guī)定，縣級以上土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時有權(quán)采取下列措施：責(zé)令非法占用土地的單位或個人停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為。土地執(zhí)法部門向違法行政相對人送達《責(zé)令停止土地違法行為通知書》

并責(zé)令停止違法行為，是行政機關(guān)在行政相對人的違法建設(shè)尚未完工的情況下采取的制止該違法行為發(fā)展的行政強制措施，它具有預(yù)防性、制止性、緊急性之特征。由于土地執(zhí)法部門前期監(jiān)督力度不夠，執(zhí)法工作不到位，在違法建設(shè)尚未完工的情況下，怠于行使職責(zé)，對違法建設(shè)行為不加以制止，而是在違法房屋形成后方才作出行政處罰，隨后申請法院強制執(zhí)行，將矛盾問題一推了之，不僅使得當(dāng)事人損失擴大、行政相對人與行政機關(guān)對立情緒加劇，也使得執(zhí)行難度大大增加，進而影響社會和諧安定。在該院受理的土地行政處罰執(zhí)行案件中，土地執(zhí)法部門下達《責(zé)令停止土地違法行為通知書》的僅有10件，不到總數(shù)的9％。第四，執(zhí)行措施乏力，容易引發(fā)涉訴上訪。一方面，由于土地行政行政處罰的內(nèi)容多是拆除違法建筑、恢復(fù)土地原狀、恢復(fù)耕種等，不僅在操作上難以把握，而且因涉及面廣，矛盾復(fù)雜，當(dāng)事人抵觸情緒較大。例如，對村鎮(zhèn)違法用地只處罰單位，不處罰責(zé)任人，起不到教育、打擊、處罰的社會效果。有的村鎮(zhèn)根本沒有錢交罰款。有的就是交了罰款，官員也不心疼，因為這錢是國家的，是納稅人的。因此，“你罰你的，我干我的”怪現(xiàn)象就是這樣產(chǎn)生的。另一方面，法院現(xiàn)有的人力、財力難以充分保障強拆工作，特別是違法建筑既成事實后，一旦強制拆除,當(dāng)事人因投入成本巨大不惜暴力抗法，極易造成上訪隱患，影響社會穩(wěn)定。針對上述執(zhí)行難的成因，筆者認為破解非訴行政案件“執(zhí)行難”，要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照“堵住當(dāng)前，清理過去，著眼將來”的要求，土地行政主管部門和人民法院應(yīng)各司其職，通力協(xié)作，加強源頭治理、強化行政強制執(zhí)行力度，才有可能在現(xiàn)行的法律框架下有所作為，取得法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。建議采取以下對策：

第一，加大普法宣傳力度，提高人民群眾的知法守法率。土地管理部門和法院要進一步加大法治宣傳教育力度，在日常普法教育的同時，特別要利用拆除違法占地建筑物的現(xiàn)場，搞好法制宣傳，立足自拆、助拆，力求做到“完成一處拆違，教育一片群眾”。對涉及土地違法的常發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)、重點區(qū)，要逐戶上門深入細致地做好思想工作，同時盡力幫助解決合理需求和實際困難，力求使被執(zhí)行人理解和支持執(zhí)行工作。定期向社會公開曝光一批典型土地違法案件，提高人民群眾特別是黨員干部的法律意識，在全社會形成一個知法、懂法、守法的良好氛圍。

第二，建立聯(lián)動強制執(zhí)行協(xié)調(diào)配合機制。非法占用集體土地行政處罰案件的強制執(zhí)行工作單靠法院力量難以完成，政府部門的配合至關(guān)重要。建立以政府為主導(dǎo)，法院為執(zhí)行主體，宣傳、紀(jì)檢（監(jiān)察）、國土、行政執(zhí)法、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）等部門共同參與的強制執(zhí)行協(xié)調(diào)配合機制，設(shè)立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行機構(gòu)，同時，明確國土行政執(zhí)法部門為強制執(zhí)行實施主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任人，劃分工作職責(zé)。確保非訴行政執(zhí)行案件順利執(zhí)結(jié)。

第三，完善非訴行政案件審查程序。制定非訴行政案件審查辦法，突破書面審查的局限性，使行政相對人參與到非訴行政案件的審查中，了解行政相對人的意見，進一步減少終結(jié)執(zhí)行程序等結(jié)案方式，第四，加大行政執(zhí)法力度。土地行政執(zhí)法部門要嚴(yán)格履行職責(zé)，加大監(jiān)督力度，及時發(fā)現(xiàn)制止違法用地行為；同時，建議依照《土地管理法》第67條第（四）項規(guī)定，明確土地行政執(zhí)法部門對違法占地建筑，在建成之前具有強制拆除的執(zhí)行權(quán)。土地執(zhí)法難需要國家綜合治理，不能頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，只有從根本上解決土地的合理利用問題，建立土地違法占用責(zé)任追究機制，嚴(yán)格執(zhí)法，才能使法院真正從執(zhí)行難的怪圈中走出來。

作者：武漢大學(xué)珞珈學(xué)院 馬漢堯 鳳陽縣人民法院 馬繼東