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第一篇：小城鎮(zhèn)污水處理存在的問題及對策建議改

小城鎮(zhèn)污水處理存在的問題及對策建議

一、小城鎮(zhèn)水污染現(xiàn)狀

當前墾區(qū)小城鎮(zhèn)建立的排水體制多是合流體制，加上管道系統(tǒng)不完善，排水系統(tǒng)的普及率相對較低，大量生活生產(chǎn)污水未經(jīng)過處理就直接排放的比較多，造成了嚴重的水環(huán)境污染，給人們的健康帶來嚴重威脅。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化速度的加快，我國城鎮(zhèn)排放污水的數(shù)量會越來越大，污染程度也將更加嚴重，因此必須加強小城鎮(zhèn)的水污染治理，為人們營造良好的生態(tài)環(huán)境。

今后，隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展，污水處理廠會越來越多。然而，與大城市相比，小城鎮(zhèn)污水處理具有特殊性，小城鎮(zhèn)不僅經(jīng)濟實力弱、技術(shù)和管理水平較低，并且當?shù)氐沫h(huán)境容量也較小，污水處理的規(guī)劃和設(shè)計是否合理將會對小城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)與運行產(chǎn)生重要影響。小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和自來水的普及率以及工農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平，直接決定了其污水排放量基本在3000～30,000m3/d的規(guī)模范圍內(nèi)，其中有超過50%以上的是生活污水。農(nóng)產(chǎn)品加工的廢水是工業(yè)廢水的主要部分，水中基本不含重金屬和有毒有害物質(zhì)，但氮、磷的含量較高，且水量、水質(zhì)波動較大。

二、小城鎮(zhèn)污水處理存在的問題

1、對污水處理的必要性認識不足

近幾年，墾區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅速，但仍存在一些誤區(qū)，如有的農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)只重視工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，忽視對生態(tài)環(huán)境的保護工作；有的認為建設(shè)污水處理廠只是小城鎮(zhèn)的“形象工程”；還有的認為小城鎮(zhèn)的環(huán)保設(shè)施建設(shè)是一項只投入而沒有產(chǎn)出的福利性事業(yè)，因而不愿投入必要的資金和精力。上述原因在一定程度上影響了小城鎮(zhèn)污水處理建設(shè)工作的發(fā)展。

目前墾區(qū)許多小城鎮(zhèn)建設(shè)依然走的是依靠資源的粗放式發(fā)展道路，對污水處理設(shè)施的建設(shè)沒有足夠重視，對環(huán)境的治理力度較小，大多只注重處理設(shè)施布局集中與分散的關(guān)系，沒有注重污水處理的安全性和生態(tài)效益，缺乏必要的規(guī)劃和資金投入，對水環(huán)境保護重視不夠，是造成水污染的重要原因之一。

2、缺乏污水處理專項規(guī)劃

在墾區(qū)的百余個小城鎮(zhèn)中，除個別城鎮(zhèn)已建污水處理廠外，大部分小城鎮(zhèn)只是在總體規(guī)劃上簡單地進行描述或?qū)ξ鬯幚韽S的位置進行了選擇，并沒有污水治理的系統(tǒng)規(guī)劃。城鎮(zhèn)發(fā)展往往重建設(shè)、輕規(guī)劃，造成城鎮(zhèn)發(fā)展無序，基礎(chǔ)資料缺乏。與此同時，有些規(guī)劃由于缺乏基礎(chǔ)資料、經(jīng)驗參數(shù)及對城鎮(zhèn)經(jīng)濟狀況的不了解，導(dǎo)致規(guī)劃不符合實際，實施困難。而污水處理工程的偏差會直接影響城鎮(zhèn)的發(fā)展。

各城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)狀況相差不多，多數(shù)為明溝暗渠排水或地表漫流；已經(jīng)完成的排水管網(wǎng)多數(shù)為合流制，無截留主干管，各干管污水直接排入水體；排水管徑普遍偏小，雨天滿城積水，低洼地帶住宅進水，并給人們出行造成很多不便。還有個別污水處理廠建成后由于管網(wǎng)不配套而不能正常運營和充分發(fā)揮效益。

3、建設(shè)資金短缺，資金來源單一

3、缺乏相應(yīng)的資金支持

目前國內(nèi)的污水處理設(shè)施建設(shè)屬于市政建設(shè)項目，資金來源主要靠國家財政投入，但是由于小城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，規(guī)模較小，而國家需要開工建設(shè)的項目又比較多，小城鎮(zhèn)很難爭取到國家的專項資金來建設(shè)污水處理設(shè)施，即便是爭取到一部分資金，但相對于巨大的工程而言，也是杯水車薪，無法從根本上解決污水處理問題，所以小城鎮(zhèn)污水處理廠的資金籌集比大城市更難。

按照“誰污染、誰治理”的原則，工業(yè)廢水的治理資金應(yīng)該由污染企業(yè)來負擔。而小城鎮(zhèn)的污水治理屬市政項目，其資金理應(yīng)由政府相關(guān)部門承擔。但是我國大部分小城鎮(zhèn)經(jīng)濟不發(fā)達，排污收費體制不完善，各種稅源不充足，一般常規(guī)支出就占很大比重，在這樣的情況下再籌措大量的資金來建設(shè)和運行污水處理廠顯得相當困難；一些急功近利的企業(yè)由于資金短缺，就算是建成了污水處理廠，也無排污管道與之連接。因此，我國小城鎮(zhèn)的水污染治理任務(wù)相當艱巨，任重而道遠，如何解決污水處理廠建設(shè)資金問題，更是當務(wù)之急。

3、運行模式落后

目前墾區(qū)污水處理廠實行的是由政府部門承建、管理的“公共事業(yè)”模式，這種模式在運行過程中有諸多弊端。首先是成本較高，有些小城鎮(zhèn)引進國外的先進技術(shù)、設(shè)備，其價格是國內(nèi)的5～6倍，加上出國考察等一些費用，造成污水的運行費用由0.3元/噸提高到0.6元/噸，給企業(yè)和居民帶來了沉重的負擔；另外，運行單位由城鎮(zhèn)財政撥款，與大多數(shù)的事業(yè)單位一樣，特別容易造成機構(gòu)臃腫、人浮于事等弊端。排污企業(yè)自身運行管理污水處理的模式也存在一些弊端，許多企業(yè)為了降低成本、增加收入，污水處理設(shè)施停運偷排事件頻繁發(fā)生，廢水未達標就排放的現(xiàn)象屢見不鮮，即使環(huán)保部門加強日常監(jiān)測也難以對眾多的企業(yè)進行有效管理。

4、相關(guān)政策法規(guī)不完善

在我國由政府兩個不同的部門對城市污水處理費用與超標污水排放費用進行征收，市政部門主要征收城市污水處理費及水費，“一刀切”式的征收方式，排放達標和不達標是同一個價格；環(huán)保部門按污水的超標等級和相應(yīng)的環(huán)保法規(guī)，征收相同的超標污水排放費。這兩種收費方式與發(fā)達國家有很大的不同。由于目前對達標與不達標的單位是同樣的收費方式，因而極大地打擊了治污達標單位的積極性；同時，還存在所征收的排污費成為部分環(huán)保部門購買設(shè)備和福利開支的資金來源，以及有關(guān)機構(gòu)截留和挪用排污費的現(xiàn)象。

一般而言，污水只有達到國家和地區(qū)排放標準后才能往外排放。越是超標的污水，處理的難度越大，治理費用越高，但目前我國對污水治理實行按各單位的用水量來計算，還沒有制定可以按污水的不同濃度征收不同級別的污水處理費的相關(guān)法律法規(guī)。

三、小城鎮(zhèn)污水處理發(fā)展的對策建議

1、提高對污水處理的認識

當前我國小城鎮(zhèn)水污染形勢相當嚴峻，水資源質(zhì)量在不斷下降，給經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的生活帶來嚴重的影響。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人口的迅猛增加，我國小城鎮(zhèn)幾乎所有的水體，均受到不同程度的污染。加上有關(guān)部門對污水處理及環(huán)境保護工作的認識不足，對小城鎮(zhèn)污水處理的管理力度不夠，以致水環(huán)境污染嚴重。因此，必須加強環(huán)境宣傳教育，提高人們對污水處理的正確認識，保證污水處理工作良好開展，從而促進環(huán)保事業(yè)不斷發(fā)展。

2、加快制定和完善全墾區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃和污水處理設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃體系，為新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)奠定基礎(chǔ)

嚴格按照“先規(guī)劃、再建設(shè)”的原則，全面盡快統(tǒng)籌做好全墾區(qū)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體規(guī)劃和污水處理專項規(guī)劃，突出前瞻性，進而引導(dǎo)各管理局、各農(nóng)場制定切合本地實際及未來發(fā)展需要的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對應(yīng)規(guī)劃，突出實施性和可操作性形成上下統(tǒng)一、協(xié)調(diào)完善的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃體系，達到總體規(guī)劃和專項規(guī)劃相銜接，總局規(guī)劃和各農(nóng)場規(guī)劃相統(tǒng)一，切實發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用，提高項目前期工作水平，避免項目建設(shè)盲目性和低水平，提高污水處理設(shè)施項目建設(shè)質(zhì)量。

3、努力拓寬融資渠道，不斷加大城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)投入力度。城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)是重要的民生工程，屬公益性事業(yè)，是政府保障公共服務(wù)均等化的重要職能體現(xiàn)由此體現(xiàn)出以政府投資為主導(dǎo)的必要性。但由于城鎮(zhèn)該項建設(shè)投入資金需求大，回報率極低，需要不斷投入資金建設(shè)與改造，目前全墾區(qū)小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，欠賬多加之農(nóng)場財政收入可用在該處的資金不多，根本無力完全保障建設(shè)資金的需求，因此，必須要努力拓寬資金來源渠道，加快建立多元化的投融資機制，積極籌措資金，加大投入力度。（1）要努力爭取國家加大投入力度，必須要做好項目規(guī)劃和前期及相關(guān)配套服務(wù)工作，保證申請立項項目科學(xué)、合理、可行、經(jīng)濟，提高項目申報成功率。并建議國家提高投資比重、或?qū)嵭薪ㄔO(shè)資金零配套。（2）積極發(fā)揮政府融資平臺的作用，爭取金融機構(gòu)的信貸支持，特別要爭取國開行的金融支持。（3）要積極引導(dǎo)和帶動社會投資的積極性，要深入探索新形勢下墾區(qū)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運行管理的新機制，對符合市場化改革方向要求的，包括整個系統(tǒng)和單一環(huán)節(jié)，應(yīng)加快市場化改革步伐，加快建立符合市場化運作的投融資平臺，鼓勵和引導(dǎo)民資以投資、合作、聯(lián)營、特許經(jīng)營等方式，參與污水處理設(shè)施項目建設(shè)。

3、多渠道籌措資金

積極探索和采用更加靈活的資金籌措方式，使其多元化、多樣化，發(fā)揮社會各方力量共同建設(shè)小城鎮(zhèn)污水處理廠。根據(jù)政府相關(guān)的環(huán)保政策，設(shè)計合理的利潤空間，發(fā)揮市場價值規(guī)律的作用，利用各種手段吸引社會資金?？梢园延糜谖鬯幚淼膶ｍ椯Y金問題，作為重要議題提交地方人大會議討論。調(diào)動社會財力，向廣大公民發(fā)放建設(shè)專項債券，給予公民一定的高于銀行存款利息的優(yōu)惠，不僅能使公民的資金投入到污水處理廠建設(shè)中，為政府減輕財政負擔，又能提高公民的生態(tài)環(huán)境保護意識。

3、創(chuàng)新運行模式

當前小城鎮(zhèn)的污水處理模式落后，應(yīng)采用和實行BOT模式和TOT模式。BOT模式是由承建商、運營商、用戶等與項目相關(guān)的單位組成的財團成立一個股份組織，對項目的設(shè)計、咨詢、供貨和施工實行一攬子總承包，且在項目竣工后在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)進行經(jīng)營，向用 戶收取費用以回收投資、償還債務(wù)、賺取利潤。當達到特許權(quán)期限后，財團將項目無償交給政府相關(guān)部門。實施這種模式可以解決污水處理廠目前所面臨的兩大難題：一是由專門的資金專營出資建設(shè)污水處理廠，從而從根本上解決了資金問題；二是專營公司會從自身利益出發(fā)，使所建的污水處理廠處于良好的運行狀態(tài)，從根本上解決了運行管理問題。TOT模式是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進行運營管理；在一個約定的時間內(nèi)，投資人通過經(jīng)營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿后，再交回給政府部門或原單位的一種融資方式。這種模式不涉及項目的建設(shè)過程，將現(xiàn)有已建成的設(shè)施轉(zhuǎn)讓給投資者，降低了風(fēng)險，而且吸引外資的成功率較高，大大減輕了政府的財政負擔，有利于提高污水處理廠的運營效率。

4、完善相關(guān)政策法規(guī)

長期以來，對水污染的防治我國一直是采取健全法制和加強環(huán)境道德教育的手段，同時實行一定的經(jīng)濟處罰。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和政策文件，對全國所有工業(yè)污染源實行達標排放和總量控制。在規(guī)定的時限內(nèi)，企業(yè)沒有做到達標排放，就要采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等措施。而對經(jīng)濟發(fā)展落后、污染嚴重、治理難度較大的流域，要分階段制定達標排放計劃。為實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，必須對污染物排放總量進行控制?？偭靠刂埔龅胶暧^控制和微觀控制相結(jié)合、排污總量控制和河道徑流量控制相結(jié)合，以最終實現(xiàn)水體變清，保障水資源可持續(xù)利用的目標。另外，為了使再生水得到充分合理的利用，相關(guān)部門應(yīng)該制定和出臺明確的優(yōu)惠政策和必要的強制性措施。

小城鎮(zhèn)污水處理廠的順利建設(shè)和穩(wěn)定運行，需要建立一套完善、有效的監(jiān)督管理措施作為保障。在監(jiān)督管理措施上需加強這幾方面的工作：

（1）必須嚴格履行“環(huán)境影響評價”和“三同時”審批制度，對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、污水處理和中水回用設(shè)施的配套建設(shè)規(guī)劃進行審查。

（2）必須嚴格執(zhí)行1988年由國家環(huán)保局頒布的《污水處理設(shè)施環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，相關(guān)人民政府的環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)將其納入日常管理范圍，監(jiān)督管理治理設(shè)施的正常運行，定期或不定期進行水質(zhì)免費檢測。

（3）必須實行小城鎮(zhèn)污水治理與回用工程資質(zhì)許可證制度，強調(diào)只有具備完善治理、回用操作與管理，并能夠遵守相關(guān)法律法規(guī)的單位，才有資格運營污水處理與回用設(shè)施。

第二篇：重慶市“村改居”工作存在的問題及對策建議

重慶市“村改居”工作存在的問題及對策建議 日期：2008年7月20日 | 來源：中國農(nóng)村村民自治信息網(wǎng) | 國公網(wǎng) 本文糾錯或補充 | 建議投訴 | 加入我的書簽

“村改居”是我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制下，加快城鎮(zhèn)化進程的重要手段?！按甯木印笔寝r(nóng)村政治經(jīng)濟文化發(fā)展到一定的程度，從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、村民就業(yè)方式和文化生活需求等方面發(fā)展到城鎮(zhèn)水平或者接近城鎮(zhèn)水平的條件下，自身產(chǎn)生的從農(nóng)村到城鎮(zhèn)社區(qū)的政治體制、經(jīng)濟體制變革。

重慶作為西部唯一的直轄市，現(xiàn)有117 個街道，969個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9979個行政村，1992個社區(qū)居委會。在推進城市化的進程中，重慶經(jīng)歷了兩次大的發(fā)展機遇，為村改居工作的開展提供了有利時機。一是重慶直轄的重大發(fā)展機遇。97年重慶直轄，確立了建設(shè)長江上游經(jīng)濟中心、建立國際大都市的發(fā)展目標，為“村改居”工作開展提供了重要機遇；二是三峽工程的動工建設(shè)。三峽工程上馬后，重慶承擔了16個區(qū)縣（市）、237個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、103萬移民的搬遷任務(wù)，移民安置為村改居工作帶來了發(fā)展機遇。同時，重慶還是一個市情比較特殊的直轄市，大農(nóng)村包圍大城市，農(nóng)業(yè)面積大，農(nóng)業(yè)比重高。以2005年重慶市政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，農(nóng)村人口2351.88萬人，占總?cè)丝?169.16萬人的74.2%；而同一時期第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員為847.30萬人，僅占總從業(yè)人數(shù)1707.62萬人的49.6%，農(nóng)業(yè)戶口比例與農(nóng)業(yè)從業(yè)人口比例存在著巨大的沖突，“村改居”工作勢在必行。

一、基本情況

我市“村改居”工作始于2000年。截止2005年底，全市共有472村實施了“村改居”，其中，撤村建居287個，撤村并居185個。

（一）基本做法

1、加強指導(dǎo)，認真部署。綜觀我市村改居工作，一般都經(jīng)過了“調(diào)查摸底、宣傳發(fā)動、組織實施、總結(jié)完善”四個階段。各級黨委、政府都加強了指導(dǎo)協(xié)調(diào)，民政、勞動、國土、公安等有關(guān)部門在各司其職的基礎(chǔ)上，加強了協(xié)作聯(lián)動。在具體工作中，各地本著“積極探索、平穩(wěn)有序”的原則，注重講清講透“村改居”的重要意義和主要政策，切實做細做實“村改居”居民的服務(wù)工作，有重點、有步驟地組織實施，逐步實現(xiàn)了社會事務(wù)的順利移交和平穩(wěn)過渡。如江北、渝北等地通過先試點、后推開的辦法，平穩(wěn)有序地推進了村改居工作；大足、長壽等地結(jié)合村組規(guī)模調(diào)整開展了村改居工作，使村改居工作實現(xiàn)了順利過渡。

2、因村制宜，分類改建。從全市調(diào)研情況分析，全市“村改居”主要有三種類型：撤村建居型、撤村并居型、村居混居型。各地根據(jù)實際情況，分類實施“村改居”工作，對行政村整體性拆遷安置，村民全部農(nóng)轉(zhuǎn)非的，在撤銷行政村建制、實現(xiàn)村民農(nóng)轉(zhuǎn)非的同時，建立新的社區(qū)居委會進行管理；對在城鄉(xiāng)地域區(qū)別不很明顯，行政村的村民大多為插花安置或散居在其他村（居）的，撤銷村建制后，將農(nóng)轉(zhuǎn)非居民就近歸并或掛靠到居住地社區(qū)進行管理；對由于歷史、地域、債務(wù)等原因，村或村民小組暫時不宜撤銷的，在村組規(guī)模調(diào)整過程中，建立或合并為新的社區(qū)居委會，新社區(qū)既管理部分居民，又管理部分村民，成為村居混居型。

3、制度規(guī)范，政策引導(dǎo)。“村改居”是一件新生事物，沒有現(xiàn)成政策和做法可以照搬。各地在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，出臺了一些規(guī)范“村改居”工作的文件。如云陽縣出臺了《關(guān)于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社區(qū)居民委員會標準的通知》，對“村改居”的條件及申報程序作出了明確規(guī)定。一些地方為了順利推進“村改居”工作，還制定了一些優(yōu)惠政策。如梁平縣制定了村改居“兩不變、四優(yōu)惠”政策，“兩不變”，即村組集體資產(chǎn)由原村組人員享有不變；剩余土地的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)不變?！八膬?yōu)惠”，即城區(qū)農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后，常住戶口辦理在冊人員公證手續(xù)時只收工本費；原有合法建筑物辦理土地房屋產(chǎn)權(quán)證書，免收行政事業(yè)性規(guī)費；三年內(nèi)免收生活垃圾處置費；三年內(nèi)對新從事經(jīng)商、辦企業(yè)人員，享受下崗職工經(jīng)商、辦企業(yè)稅費減免優(yōu)惠政策。

（二）主要成效

1、加快了城市化建設(shè)步伐。通過近幾年的“村改居”工作，農(nóng)民變市民，舊村落變新社區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施延伸到城市周邊地區(qū)，城市管理和服務(wù)覆蓋到城郊結(jié)合部，極大地推進了我市城市化建設(shè)步伐。據(jù)統(tǒng)計，我市城區(qū)面積由2000年的439.22平方公里擴大到2005年的647.78平方公里，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量由1497個減少至969個，行政村由20569個減少至9986個，街道數(shù)量由87個增加至113個，社區(qū)居委會由2002年1667個增加至2001個。

2、理順了城鄉(xiāng)基層管理體制。城郊結(jié)合部農(nóng)居混雜是新形勢下城市管理的一大難點。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非“村改居”后，劃清了原農(nóng)村村民委員會與城鎮(zhèn)居民委員會之間對插花居住的村（居）民的管理范圍，統(tǒng)一了農(nóng)村和社區(qū)的管理主體，明確了村委會和居委會的管理職責，減少了村居之間互相推諉扯皮的現(xiàn)象，推進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，維護了社會穩(wěn)定。

3、提高了“村改居”居民生活質(zhì)量。不少地方“村改居”后，農(nóng)民變居民，村民的思維模式、行為方式、生活方式隨著城市環(huán)境的改善轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦乃季S模式、行為方式、生活方式，村民的生活服務(wù)、居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等條件得到極大改善，村民的民主法制意識、公共安全意識、醫(yī)療健康意識日益增強，村改居居民的生活水平和質(zhì)量不斷提升。

二、存在的主要問題

我市“村改居”工作雖然邁開了較大一步，但也面臨一些亟待解決的突出問題。

（一）組織指導(dǎo)力度不夠

當前我市“村改居”工作主要由各區(qū)縣（市）根據(jù)實際情況開展，由于區(qū)縣（市）一級政務(wù)繁忙，實際工作也下放到了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），工作指導(dǎo)力度明顯不夠。參與此項工作的相關(guān)職能部門把工作重點放在“換牌子、清房子、配班子”上，對改制后社區(qū)怎樣適應(yīng)新的要求開展各項工作指導(dǎo)較少，使一些地方工作出現(xiàn)脫節(jié)。同時，我市撤村的政策法律依據(jù)主要是《中華人民共和國村民委員會組織法》和《重慶市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》。而《村組法》和《實施辦法》對撤村只作了原則性的規(guī)定，如對撤村設(shè)居的條件和程序；村集體資產(chǎn)處置和人員安排等都沒有明確規(guī)定，使基層在“村改居”過程中缺乏規(guī)范的政策指導(dǎo)。

（二）盲目改居現(xiàn)象嚴重

在調(diào)研中了解到，我市有的地方為追求城鎮(zhèn)化建設(shè)政績，不顧是否達到“村改居”條件，盲目實施“村改居”的現(xiàn)象比較嚴重。有的區(qū)縣不顧地方實際情況和老百姓利益，實行了失地農(nóng)轉(zhuǎn)非和身份農(nóng)轉(zhuǎn)非（沒失土地），對身份農(nóng)轉(zhuǎn)非的村民進行了“村改居”，雖然改為居委會名稱，實際管理的80%以上甚至全部是從事農(nóng)副生產(chǎn)的村民，給社區(qū)管理帶來了極大問題。有的區(qū)縣還出現(xiàn)新社區(qū)建立了，舊的村委會卻撤不了的現(xiàn)象。如九龍坡區(qū)九龍鎮(zhèn)楊坪村、九龍村、上游村等地在城市化進程中，雖然土地全部被征，人員全部轉(zhuǎn)非，由于村債務(wù)較多，無法解決，村民不滿，卻仍然保留著一副空的村委會建制，為新社區(qū)工作開展帶來了一定難度。

（三）管理體制運行不順暢

“村改居”后社區(qū)管理運行機制不順暢。目前我市完成“村改居”工作的部分社區(qū)，其運行機制基本還按原來的村“兩委”體制，思維觀念、管理方式、工作重點、工作方法等還停留在原來的水平上。新社區(qū)職責不清，功能模糊，社區(qū)服務(wù)職能與經(jīng)濟管理職能混亂。這在貧困地區(qū)表現(xiàn)比較突出。改制后的社區(qū)居民認為，“村改居” 對他們來說，跟原來沒有什么大的分別，不同的只是掛著的牌子從“村委會”換成了“居委會”。此外，“村改居”社區(qū)和以前老社區(qū)之間明顯保留原來的各自為政，與城市整體規(guī)劃建設(shè)、社會資源共享等需要極不協(xié)調(diào)，對社區(qū)的長遠發(fā)展十分不利。

（四）集體資產(chǎn)處置難度大

集體資產(chǎn)處置是“村改居”工作面臨的重大問題。實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非“村改居”的，村（組、社）的集體資產(chǎn)和債權(quán)、債務(wù)如何處理，有關(guān)法律、法規(guī)和政策沒有明確規(guī)定。有的村由于集體債務(wù)較多，無力償還或無處掛落，致使征地農(nóng)轉(zhuǎn)非建居后，原村委會無法撤銷，空掛牌子，保留班子，繼續(xù)擴大債務(wù)。有的區(qū)縣村改居資產(chǎn)處置基本是“一村一政”，對戶籍遷移、生老病死、計生優(yōu)惠政策、“出嫁女”參與集體資產(chǎn)分配權(quán)益界定等重要問題意見不一，處置各異，從而影響“村改居”社區(qū)穩(wěn)定。

（五）“村改居”居民就業(yè)困難

征地農(nóng)轉(zhuǎn)非“村改居”后，村民變居民，失去了從業(yè)載體，重新就業(yè)更加困難，收入和生活水平下降。主要表現(xiàn)在三方面：一是部分區(qū)縣（市）對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移及就業(yè)提供的優(yōu)惠政策，“村改居”后的居民不能再全部享受。特別是在新農(nóng)村建設(shè)過程中，各級政府、相關(guān)部門、社會各界提供或資助的各項支農(nóng)惠農(nóng)政策、資金使 “村改居”居民不能再全部享受，使他們對村改居抵觸情緒很大；二是對改制居民就業(yè)沒有優(yōu)惠政策。目前國家對城鎮(zhèn)失業(yè)人員和進城務(wù)工人員在就業(yè)政策及相應(yīng)待遇、社會保險等方面有所不同，城鎮(zhèn)人員在就業(yè)待遇及保險落實方面要高一些，因此，部分企業(yè)為減少企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，寧愿招收農(nóng)民工，而不愿招收“村改居” 居民，客觀造成“村改居”居民就業(yè)難；三是失地農(nóng)民的生存方式改變。一直以耕種為生存方式的村民沒多少文化，沒有技術(shù)，缺乏在城鎮(zhèn)競爭就業(yè)和生存的基本技能，一時難以適應(yīng)社區(qū)居民的生存方式。如果僅僅靠“低?！本S持生存，他們將不可避免地淪為新的“城市貧民”，給城市管理增加新的沉重負擔。

（六）社會保障配套措施不完善

由于我國農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民在享受社會保障及社會福利政策上不一致，所以“村改居”對農(nóng)民最有吸引力的地方在于他們轉(zhuǎn)變成居民身份后，能享受到城市居民的社會保障。事實上，對已完成“村改居”的社區(qū)來說，這個方面的工作遠遠不夠。村改居后，社會保障和社會福利在政策執(zhí)行上帶來了新的問題。一是城市低保?！吨貞c市實施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》第八條規(guī)定，“申請人或其家庭成員從政府或企事業(yè)單位取得的一次性收入，減去按規(guī)定應(yīng)扣除部分后，根據(jù)當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴手鹪路謹傆嬋爰彝ナ杖?，計完為止”后才能申請低保，按此?guī)定，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的土地補償款和安置補償費，使村改居居民至少要在三年后才能申請到低保補助。而實際情況是相當部分“村改居”居民把土地補償款和安置補償費用于購買安置房和生活用品后，已所剩無幾，生活陷入困境。二是社會保障還未將“村改居”居民納入社會養(yǎng)老范圍；三是醫(yī)保沒將 “村改居”居民納入醫(yī)保范疇，同時“村改居”居民又失去了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資格，客觀造成“村改居”居民醫(yī)療保障缺失；四是軍隊服役士兵的優(yōu)待金補助和復(fù)退安置政策，“村改居”農(nóng)轉(zhuǎn)非后，各地執(zhí)行不統(tǒng)一，產(chǎn)生了新的社會矛盾；五是“村改居”居民子女受義務(wù)教育失去了新農(nóng)村建設(shè)減免學(xué)雜費的優(yōu)惠政策，而作為城鎮(zhèn)居民，其子女受義務(wù)教育遠比是農(nóng)村村民時付出的教育成本高，引起村改居居民的不滿。

（七）市政設(shè)施建設(shè)管理混亂

不少地方“村改居”后，市政建設(shè)沒有同步跟進。按照城市管理辦法，“村改居”后市政基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、路燈、環(huán)境、衛(wèi)生、綠化、水電等應(yīng)納入市政管理統(tǒng)一范疇，經(jīng)費應(yīng)由政府解決。而目前的狀況是，改制的社區(qū)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到管理經(jīng)費支出仍存在由社區(qū)自行承擔的現(xiàn)象，使新建社區(qū)經(jīng)費陷入捉襟見肘的困境。從調(diào)研了解到，有的“村改居”后，既納入了市政建設(shè)規(guī)劃，又納入了新農(nóng)村建設(shè)實施項目，享受了兩方面的優(yōu)惠政策，產(chǎn)生建了又撤、撤了再建的浪費；有的“村改居” 后，既沒有納入統(tǒng)一的市政建設(shè)規(guī)劃，也沒有納入新農(nóng)村建設(shè)的范疇，成為城市建設(shè)管理的“空檔”，客觀上影響了這些地方的發(fā)展。

（八）“村改居”后社區(qū)干部待遇落實難

“村改居”后，新社區(qū)在機構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部待遇等方面沒有統(tǒng)一規(guī)定。市里對社區(qū)專職工作者的報酬只作了原則性的規(guī)定，即不低于當?shù)芈毠て骄杖胨健Ｓ械牡胤綄Α按甯木印焙笊鐓^(qū)專職工作者的報酬福利待遇實行了不同的標準，有的仍實行村干部待遇標準，有的實行低于城鎮(zhèn)社區(qū)高于農(nóng)村干部的待遇標準，這些現(xiàn)象客觀上影響了“村改居”社區(qū)干部工作的積極性。他們認為既然同樣是社區(qū)，工作辛苦程度也都差不多，待遇應(yīng)該是相對等的。

三、對策建議

“村改居”是一項民心工程，是農(nóng)村發(fā)展到城鎮(zhèn)的必由之路，也是一項能讓廣大農(nóng)村居民最終受益的舉措。針對當前我市“村改居”工作存在的種種問題，建議市委、市政府出臺全市統(tǒng)一的可操作性強的規(guī)范“村改居”工作的相關(guān)文件和政策，重點包括以下幾個方面的內(nèi)容：

（一）明確“村改居”的條件和程序。目前，全國的《村組法》、《居組法》以及重慶的兩個《實施辦法》對撤村設(shè)居都只是作了一些原則性的規(guī)定，對“村改居”的條件和程序沒有明確，建議市委、市政府根據(jù)相關(guān)規(guī)定進行明確。一是明確“村改居”的條件。重點從村（居）是否處于城市建設(shè)總體規(guī)劃的范圍、農(nóng)業(yè)人口或非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋壤?、人均占有耕地面積、村（居）民從事農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的比重等幾個因素來考慮。二是規(guī)范“村改居”的程序?！按甯木印北仨毞厦裰?、公開、合法的程序，由當?shù)卮迕裎瘑T會所在街道辦事處（鎮(zhèn)鄉(xiāng)）在廣泛征求群眾意見和民主協(xié)商的基礎(chǔ)上提出方案，經(jīng)村民會議討論同意后報上一級人民政府審核批準，在上一級人民政府批準同意的基礎(chǔ)上由當?shù)厝嗣裾M織實施。

（二）積極穩(wěn)妥處置農(nóng)村集體資產(chǎn)

對村集體資產(chǎn)進行處置，應(yīng)堅持“促進集體經(jīng)濟發(fā)展、有利社區(qū)建設(shè)管理、保障群眾基本權(quán)益”的原則，逐步建立產(chǎn)權(quán)清晰、運作規(guī)范、利益協(xié)調(diào)的新型社區(qū)集體經(jīng)濟管理體制。建議集中力量從以下幾個方面解決該問題：一是清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資應(yīng)以每個集體經(jīng)濟組織為單位，以帳面價值為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)歸屬為主要內(nèi)容，按有關(guān)規(guī)定全面清查核實各種資產(chǎn)、負債和所有者權(quán)益，界定權(quán)屬，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。建議委托有資質(zhì)的機構(gòu)進行審計和清產(chǎn)核資。二是量化資產(chǎn)。按照“依據(jù)法律、尊重歷史、實事求是”的原則界定好資產(chǎn)所有人產(chǎn)權(quán)資格。明確“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等權(quán)屬認定情況。資格認定后，必須張榜公布接受廣大村（居）民監(jiān)督，經(jīng)居民代表會議確定。三是理順發(fā)展。政府應(yīng)從保障村民長遠利益和有利于社區(qū)發(fā)展的角度來合理規(guī)劃“村改居”社區(qū)的發(fā)展。第一，建立村民保障儲備金，將集體資產(chǎn)中的流動資金剝離出來，建立村民保障儲備金，?？钣糜谥Ц洞迕瘛巴恋負Q社?！被蚪逃?、醫(yī)保等個人保障性費用支出。第二，成立股份合作經(jīng)濟組織。將集體資產(chǎn)中的固定資產(chǎn)總額作為總股本金成立股份合作經(jīng)濟組織，作為“村改居”后原集體經(jīng)濟的載體，明確集體股和個人股比例，其收益主要用于現(xiàn)行村（社區(qū)）的正常經(jīng)費開支、公共設(shè)施建設(shè)開支、社會保障開支和股（村、居）民的個人收益。第三，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。股份合作經(jīng)濟組織要以現(xiàn)代公司制為方向，逐步完善法人治理機構(gòu)，設(shè)立股東代表大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等管理組織，并以市場化運作開展各項經(jīng)營活動，最后在政府給予的優(yōu)惠期限結(jié)束后平穩(wěn)過渡到完全公司化運作企業(yè)。四是政策扶持。針對少數(shù)區(qū)縣個別村出現(xiàn)土地全部被征、人員全部轉(zhuǎn)非、集體資產(chǎn)為負、又無發(fā)展空間的現(xiàn)狀，建議政府組織專門力量對拖欠、占用村集體資產(chǎn)的進行及時追債，能變現(xiàn)的盡量變現(xiàn)；協(xié)調(diào)相關(guān)金融單位，核減其債務(wù)，并協(xié)調(diào)征地開發(fā)單位適當承擔村級債務(wù)或納入征地成本。在可能情況下，政府應(yīng)出資購買原村集體的公益性資產(chǎn)（如辦公服務(wù)用房等），既幫助村資產(chǎn)變現(xiàn)抵債，又可轉(zhuǎn)為對以后社區(qū)建設(shè)的投入。

（三）妥善安置村民生產(chǎn)生活

失地農(nóng)民為城市化進程的推進作出了重要貢獻。建議政府在城市規(guī)劃過程中，從“留地安置”、生活就業(yè)、社會保障等方面充分考慮失地農(nóng)民的長遠發(fā)展，維護社會穩(wěn)定。一是實行“留地安置”政策。改變過去單一貨幣安置政策，探索留地安置政策。參照廣東東莞、山東青島、浙江杭州等地的成功做法，對征地村預(yù)留10%左右的發(fā)展用地，將這些預(yù)留地按城市用途，統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)模發(fā)展，由集體進行集中管理和使用，鼓勵、支持和引導(dǎo)當?shù)厥У鼐用窦虚_發(fā)辦企業(yè)、辦商業(yè)以及從事其它實業(yè)，既吸納當?shù)厥У鼐用裨倬蜆I(yè)，也為失地居民保持一份長遠的收益來源。二是解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。實施就業(yè)服務(wù)管理，把失地農(nóng)民納入城市就業(yè)服務(wù)管理體系，有計劃地組織對“村改居”勞動力和勞動預(yù)備人員的職業(yè)技能培訓(xùn)和勞動預(yù)備制培訓(xùn)；建立勞動就業(yè)信息平臺，組織對“村改居”居民的就業(yè)知識進座和信息交流活動，幫助失地居民就業(yè)；對失地農(nóng)民就業(yè)實行優(yōu)惠政策，失地居農(nóng)民在經(jīng)商、辦企業(yè)和參與其它方面就業(yè)時，享受下崗職工創(chuàng)業(yè)有關(guān)減免稅和免費技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策，衛(wèi)生保潔、門衛(wèi)等公益性事業(yè)崗位優(yōu)先考慮“村改居”居民；開展就業(yè)宣傳教育工作，幫助“村改居”居民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，努力提高自身素質(zhì)，增強就業(yè)競爭意識，積極主動參與城市就業(yè)競爭；積極興辦工業(yè)及三產(chǎn)項目，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，建立適應(yīng)居民投資創(chuàng)業(yè)的平臺，引導(dǎo)“村改居”居民積極創(chuàng)業(yè)，三是解決村民的社會保障問題。建立完善廣覆蓋、多層次的社會保障體系。在集體資產(chǎn)處置中，應(yīng)確立社保和醫(yī)保優(yōu)先原則，建議從土地級差收益、征用土地的安置補助費和集體資產(chǎn)中提取一定比例資金，建立村改居社會保障專項資金，?？顚Ｓ?，建立集集體統(tǒng)籌、個人存繳、財政補充相結(jié)合的社會保障籌資機制；失去土地的“村改居”居民，屬企業(yè)在職職工的，在理順勞動關(guān)系基礎(chǔ)上，按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工社會保險和醫(yī)療保險；不屬企業(yè)職工、但有合法職業(yè)和固定收入且符合參保條件的，按城鎮(zhèn)自由職業(yè)者參加社會保險和醫(yī)療保險；其他無收入來源的，由各地建立相應(yīng)養(yǎng)老、醫(yī)療等補助制度；符合城鎮(zhèn)居民最低保障條件的，享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇。

（四）加強“村改居”社區(qū)管理

村改居后，如何把原村委會的責、權(quán)、利順利地過渡到新的社區(qū)居委會，加強對新社區(qū)的管理，是一項十分重要的工作。針對存在的問題，應(yīng)重點從三個方面考慮：一是理順社區(qū)管理體制。建立適應(yīng)新社區(qū)需要的“兩委”工作機制，明確社區(qū)“兩委”的職責是管理社區(qū)、服務(wù)居民，不再承擔經(jīng)濟管理等職責；妥善解決基層組織名稱變更及相關(guān)手續(xù)銜接等工作，避免出現(xiàn)“村委會”已經(jīng)不存在，有些部門還只認“村委會”公章的現(xiàn)象。二是提供社區(qū)管理經(jīng)費保障。制定政府對“村改居”財政投入的長期規(guī)劃，財政部門要將“村改居”工作經(jīng)費納入預(yù)算，在“村改居”完成改制后，逐步加大投入力度，最終達到“財政為主，村（居）財補充”的目標；推行社區(qū)物業(yè)化管理，借鑒沿海某些成功的“村改居”社區(qū)經(jīng)驗，社區(qū)可組建物業(yè)管理會，推行物業(yè)化管理，按規(guī)定的標準向居民收取一定的管理費，管理費?？顚Ｓ茫浴笆铡钡帧爸А?，減輕財政負擔。三是加強社區(qū)干部隊伍建設(shè)?！按甯木印鄙鐓^(qū)黨組織、居委會及其他組織的職數(shù)配備、成員生活補貼待遇等，全市應(yīng)有一個統(tǒng)一的標準，經(jīng)費應(yīng)全部由財政負擔；開展“村改居”社區(qū)工作人員的專項培訓(xùn)教育，加強“村改居”社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高“村改居”干部社區(qū)工作意識，確?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)工作者能按新要求、新標準正常開展各項工作。

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