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拱墅區(qū)事業(yè)單位改革中存在的問題與對策初探

http://www.xiexiebang.com 2004-10-18 11:10:10

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王世明 辛 兵 2004-10-18

拱墅區(qū)共有事業(yè)單位206家，在編職工4522人，其中財政補助及適當(dāng)補助事業(yè)單位84家，職工3243人；經(jīng)費自理事業(yè)單位121家，職工1279人。分布在我區(qū)政治、經(jīng)濟、人民生活和社會發(fā)展各個領(lǐng)域，在各個歷史發(fā)展時期為我區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和提高人民生活水平起到了很好的積極作用，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制上的弊端越來越明顯。一方面：龐大的事業(yè)經(jīng)費開支使財政不堪重負；我區(qū)2003年上半年區(qū)財政支出5201.49萬元，其中事業(yè)單位人員經(jīng)費2045萬元，公費醫(yī)療支出265萬元，占全區(qū)財政支出的44.4%。另一方面：一貫由政府“保姆式”管理的事業(yè)單位在市場經(jīng)濟面前，顯得束手無策。

一、存在的主要問題與分析

1.機構(gòu)體制不盡合理。

表現(xiàn)在一是虛設(shè)機構(gòu)，虛增編制；二是興辦主體單一，興辦事業(yè)單位基本上還是國家、集體一統(tǒng)天下，沒有推向市場，實行投資主體多元化；三是結(jié)構(gòu)布局不合理，造成資源浪費。多年來，事業(yè)單位“散”而“小”，自成體系，分工過細，力量分散，機構(gòu)重復(fù)，人員臃腫。全區(qū)5人以下的事業(yè)單位就有56家。

2.工作職能交叉不清。

表現(xiàn)為政事不分、事企不分。一部分事業(yè)單位承擔(dān)著政府行政和執(zhí)法職能。無論經(jīng)費來源、管理模式等方面都與政府機關(guān)一個樣?；蛘邟煲粔K事業(yè)單位的牌子，由行政人員兼管，政事合一。另一部分事業(yè)單位，早已由最初的事業(yè)性質(zhì)，演變?yōu)槠髽I(yè)性質(zhì)，仍然戴著事業(yè)單位的“紅帽子”，捧著事業(yè)編制的“金招牌”，不思進取。遠遠不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

3.用人機制不夠靈活。

在用人問題上，“無權(quán)”和“越權(quán)”的情況同時存在。一方面，人員能進不能出，能上不能下，要辭退和處理一些人員十分困難。另一方面，一些事業(yè)單位由于適當(dāng)放開和強調(diào)自主權(quán)，有關(guān)部門對其人員調(diào)入缺乏必要的監(jiān)督和約束，進入的人員并不一定工作需要，造成人員膨脹。事業(yè)單位在一定程度上成為改革的“避風(fēng)港”，計劃經(jīng)濟的最后“堡壘”和政府財政新的“包袱”，嚴(yán)重阻礙企業(yè)改革和黨政機關(guān)機構(gòu)改革的進一步深化。

4.分配制度缺乏生氣。

大多數(shù)事業(yè)單位，尤其是一些機關(guān)附屬性質(zhì)和有財政撥款或收取規(guī)費的事業(yè)單位，在工資分配上沒有拉開檔次，工資分配辦法比較單一，沒有體現(xiàn)業(yè)績、知識和技術(shù)的價值，缺乏有效的激勵機制。

5.管理方式過于單一。

事業(yè)單位在管理上還較多地套用原有對機關(guān)管理的模式。表現(xiàn)在沒有很好進行分類管理：一是對單位缺乏科學(xué)的分類管理。目前，基本上還是按經(jīng)費渠道采取“三分法”管理方法(即嚴(yán)格控制一塊——全額撥款單位，適度放寬一塊——差額撥款單位，放開搞活一塊——自收自支單位)，這種分類過于粗放，分類依據(jù)和科學(xué)性也不夠，不利于針對不同事業(yè)單位的性質(zhì)、職能和作用實施不同管理辦法。二是對個人按崗位管理力度不夠。雖然事業(yè)單位中“干部”的觀念已經(jīng)談化，對事業(yè)單位的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和后勤人員的分類管理已經(jīng)起步，但近幾年主要是對專業(yè)技術(shù)人員的管理抓得比較多，對管理人員和后勤人員的管理缺少辦法。

二、改革的基本思路

1.政事分開，塑造事業(yè)法人資格主體。

事業(yè)單位改革要解決實質(zhì)性問題，必須從產(chǎn)權(quán)、體制、機制、組織形式、管理模式等實質(zhì)性環(huán)節(jié)切入，政事分開，將事業(yè)單位的責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，做到自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展，具體主要有：

⑴是賦予事業(yè)單位獨立的法人地位。就以明確產(chǎn)權(quán)、政事分開，把屬于事業(yè)單位的權(quán)力還給他們，賦予事業(yè)單位獨立的法人地位，使 事業(yè)單位以相互獨立的組織形態(tài)和法人資格，自主參與社會服務(wù)和經(jīng)營。

⑵是承認事業(yè)單位的個體利益。事業(yè)單位不再是一個簡單的社會責(zé)任主體，而一個社會責(zé)任和自身利益兼而俱有的復(fù)合主體，而行政部門如果仍然無視事業(yè)單位的個體利益，用行政手段無償劃撥事業(yè)單位資產(chǎn)或者一味要求無償?shù)叵蛏鐣峁┦聵I(yè)服務(wù)，有的甚至把下屬事業(yè)單位做為自己的“小金庫”，必定挫傷廣大職工的工作積極性，影響事業(yè)單位健康發(fā)展。

⑶是確認事業(yè)單位與政府、服務(wù)對象的平等契約關(guān)系。事業(yè)單位與政府之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚€社會主體之間的平等契約關(guān)系，而不是上下隸屬關(guān)系，相對于服務(wù)對象也必須按平等、自愿、互利的契約原則來處理相互間的關(guān)系，在某種意義上說，確認政府、事業(yè)單位、服務(wù)對象之間的平等契約關(guān)系，是在市場經(jīng)濟條件下建立事業(yè)單位與政府、服務(wù)對象新型關(guān)系的關(guān)鍵所在。

2.分類管理，推行經(jīng)營管理市場化。

要按照性質(zhì)和職責(zé)對事業(yè)單位進行科學(xué)的分類，并對不同類型的行業(yè)，采取不同的改革和管理辦法，可以說，推進事業(yè)單位的經(jīng)營管理市場化是我國經(jīng)濟體制和政治體制的必然產(chǎn)物，是事業(yè)單位社會化和經(jīng)濟一體化發(fā)展的必然趨勢，是事業(yè)單位如何走出困境，合理、公正，有效配置事業(yè)服務(wù)資源，增強事業(yè)單位內(nèi)在活力的必然選擇。

⑴是實現(xiàn)投資主體的多元化。確定市場配置資源的基礎(chǔ)地位，從根本上替代以政府為主配置資源的體制格局。動員社會力量興辦各類事業(yè)單位，社會力量參與事業(yè)服務(wù)勢必承擔(dān)了一部分社會需求，從而減輕國家辦事業(yè)的財政負擔(dān)。

⑵是實現(xiàn)服務(wù)對象和內(nèi)容社會化。事業(yè)單位只有面向全社會，才能逐步消除其墊斷性，充分發(fā)揮其內(nèi)在機能，并創(chuàng)造最大的社會效益和經(jīng)濟效益，社會化、開放性是市場經(jīng)濟的一個重要特點，更主要的是事業(yè)單位可以從市場上獲得一定數(shù)量的經(jīng)費后，有了自我生存發(fā)展的能力，自然而然地減輕對財政預(yù)算的依賴程度，財政預(yù)算壓力也可逐步得到減輕。

⑶是實現(xiàn)經(jīng)營管理的市場化。通過市場競爭，優(yōu)勝劣汰，給社會公眾自由選擇事業(yè)服務(wù)單位的市場權(quán)力，可“貨比三家”，使外部的競爭壓力和內(nèi)容激勵機制相融合，迫使事業(yè)單位提服務(wù)質(zhì)量和效率，以獲得更大生存、發(fā)展空間。

3.是搞活機制，促進運行發(fā)展產(chǎn)業(yè)化。

事業(yè)服務(wù)在市場經(jīng)濟條件下，為了本身的生存發(fā)展，應(yīng)該 產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，即以市場為導(dǎo)向，以效益為中心，在更大范圍內(nèi)和更高層次上實現(xiàn)事業(yè)服務(wù)資源的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素的重新組合，實行區(qū)域化布局，專業(yè)化生產(chǎn)，一體化經(jīng)營，社會化服務(wù)。

產(chǎn)業(yè)化是事業(yè)服務(wù)實行兩個根本性轉(zhuǎn)變的最佳途徑，通過產(chǎn)業(yè)化的機制創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，加速“小而全”事業(yè)服務(wù)體系的裂變，促進生產(chǎn)要素的合理流動，使事業(yè)服務(wù)由分散的，互不聯(lián)系的個別生產(chǎn)過程轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嗦?lián)系社會生產(chǎn)過程，使事業(yè)單位真正成為市場經(jīng)濟的合格主體。同時，產(chǎn)業(yè)化加快了經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，以先進的科學(xué)技術(shù)為依托，依據(jù)市場的需求來調(diào)整事業(yè)服務(wù)的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，把產(chǎn)、供、銷融為一體，形成推進集約經(jīng)營的新的運行機制，其結(jié)果事業(yè)服務(wù)科技合量和附加值必將大大提高，經(jīng)濟效益也隨之攀升。

三、改革的主要內(nèi)容

對于事業(yè)單位改革，要突破傳統(tǒng)思維定勢，再塑政府管理新模式，為保證事業(yè)單位朝社會化，市場化，產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，必須要把事業(yè)單位服務(wù)發(fā)展規(guī)劃納入我區(qū)的國民經(jīng)濟和社會的總體發(fā)展規(guī)劃之中，合理布局，調(diào)整結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)發(fā)展，主要著眼于以下幾個方面改革：

1.機構(gòu)體制改革。逐步弱化各類事業(yè)單位對行政機關(guān)的隸屬關(guān)系，加快事業(yè)單位從依附型向自主型發(fā)展。要遵循“區(qū)域覆蓋”、就近服務(wù)和優(yōu)勢互補的原則，對事業(yè)單位的設(shè)置進行統(tǒng)籌規(guī)劃。對職能相同、相近、重復(fù)設(shè)置的事業(yè)單位可予適當(dāng)合并或撤銷。鼓勵和支持事業(yè)單位走橫向聯(lián)合的道路，組建事業(yè)集團，實行優(yōu)勢互補，發(fā)揮整體效益。鼓勵社會辦事業(yè)，逐步建立起以公有制為主體，合資、合作、私營、外資等多種形式并存、競爭、發(fā)展的格局。今后，政府對事業(yè)單位的管理，主要是規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)，要把事業(yè)單位的管理，從以往的“掛牌子、撥款子、鋪攤子”，轉(zhuǎn)移到注重提高運作效率、實現(xiàn)社會效益上來，以達到社會事業(yè)發(fā)展總量的協(xié)調(diào)和整體優(yōu)化。

2.管理方式改革。要改變對事業(yè)單位傳統(tǒng)的“三分法”(全額、差額、自收自支)管理辦法。對事業(yè)單位按工作性質(zhì)、職責(zé)和作用科學(xué)合理分類，在分類的基礎(chǔ)上分別加以管理。對行政執(zhí)法型事業(yè)單位中的行政管理型事業(yè)單位，按照上級關(guān)于機構(gòu)改革的有關(guān)精神，精簡機構(gòu)、強化職能。對其中的執(zhí)法監(jiān)督型事業(yè)單位要在數(shù)量和規(guī)模上加以嚴(yán)格控制，實行收支兩條線管理，加強對經(jīng)費收支的監(jiān)督檢查；對公益服務(wù)型事業(yè)單位要走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路，對其中基礎(chǔ)公益性為主的教育等事業(yè)單位，在經(jīng)費方面保證其運行和發(fā)展，不準(zhǔn)亂收費和違規(guī)創(chuàng)收。但要合理核定編制，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，控制非專業(yè)技術(shù)人員增長比例，完善內(nèi)部用人、分配等制度上的改革，提高服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)造更多的社會效益。對其中技術(shù)服務(wù)性為主的，如文化、衛(wèi)生、培訓(xùn)機構(gòu)等，要放開搞活，加快社會化和企業(yè)化運作進程，減少或取消財政撥款，推向市場，推進非經(jīng)營性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，并大膽進行產(chǎn)權(quán)制度改革；對社會中介型事業(yè)單位，要使他們與主管部門脫鉤，向行業(yè)管理協(xié)會管理的社會自律組織轉(zhuǎn)化，使之成為獨立的法人實體；對生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位，在這次改革中要作為重點。摘掉“紅帽子”，剪斷“保險帶”，按《企業(yè)法》和《公司法》規(guī)定，直接進行產(chǎn)權(quán)制度改革，使國有資產(chǎn)最大限度地從這些單位退出。

3.用人制度改革。主要抓兩個方面，一是抓“進、管、出”三個不同的環(huán)節(jié)。從“進”的方面說，要繼續(xù)實行面向社會公開招聘和考試制度，從制度上規(guī)范事業(yè)單位進入的程序和做法，防止通過各種非正當(dāng)途徑向事業(yè)單位安排人員；從“管”的方面說，要繼續(xù)推行全員聘用合同制，爭取聘任合同面達100%。健全考核制度，建立能上能下的用人機制；從“出”的方面說，要建立解聘辭聘制度，疏通人員出口渠道。二是變身份管理為崗位管理。就是對行政領(lǐng)導(dǎo)崗位改革單一的委任制，采取直接聘任、招標(biāo)聘任、推選聘任、委任等多種形式。對專業(yè)技術(shù)崗位，強化和完善評聘分開，對專業(yè)技術(shù)人員可以根據(jù)業(yè)績、能力和工作需要，只評不聘，或低職高聘、高職低聘，并將工資及其他待遇與是否聘用掛鉤。對責(zé)任重大、社會通用性強、事關(guān)公共利益、有一定專業(yè)技術(shù)決定權(quán)的崗位，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度，實行執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入控制。對管理崗位，建立和完善職員制度，建立體現(xiàn)管理人員水平、能力、業(yè)績、資歷的職員等級序列。對工勤崗位，建立和完善工勤人員崗位等級規(guī)范及招聘與合同管理制度。

4.分配制度改革。建立符合事業(yè)單位特點的工資分配制度，體現(xiàn)績效優(yōu)先，按勞分配和兼顧公平的原則，實行技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素參與分配的原則。除了繼續(xù)推行行之有效的工資總額包干和工效掛鉤辦法外，在工資分配上還應(yīng)體現(xiàn)以下精神：①實行一流人才、一流業(yè)績、一流報酬的辦法，允許高薪聘用個別拔尖人才，對有重大發(fā)明，貢獻突出的杰出人才實行重獎；②技術(shù)、管理、資本等生產(chǎn)要素參與收益分配，從近幾年國有資產(chǎn)增值部分中拿出一定比例作為股份給職工；③在職務(wù)科技成果創(chuàng)新取得的收益中，提取一定比例，用于獎勵項目完成人員，對有條件的單位，經(jīng)批準(zhǔn)，可以探索試行按項目分配的辦法；④允許兼職兼薪，多勞多得。

5.其他配套改革。主要包括保險制度的改革，完善社會保險體制和政策，擴大養(yǎng)老、失業(yè)保險面、爭取教育系統(tǒng)及其他全額撥款事業(yè)單位列入保險范圍。加快醫(yī)療保險制度改革，為事業(yè)單位改革創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；同時，要建立多層次、多形式的未聘人員安置制度，這是事業(yè)單位改革能否順利進行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

我們知道，任何一項改革都是利益的再調(diào)整，關(guān)系到每一個職工的切身利益，做好深入細致的思想工作是實施任何一項改革的基礎(chǔ)，我們只有從大多數(shù)群眾的利益出發(fā)，多為群眾著想，依法保護事業(yè)單位和職工合法權(quán)益，這樣，我們的政策就會得到群眾的擁護，我們的改革才會成功，我們的事業(yè)才有希望。(作者單位：拱墅區(qū)府辦)