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第一篇：淺談古德諾的政治行政二分化及其對我國的啟示
淺談古德諾的政治行政二分化及其對我國的啟示
摘要： 在西方政治與行政一直都是一個懸而未決的實踐和理論問題，自1887年威爾遜提出了政治與行政分離的二分化以及古德諾在政治與行政中對政治與行政二分化進(jìn)一步的闡述與發(fā)揮，形成了關(guān)于“政治—行政二分化”的典范，從而為建立系統(tǒng)的行政學(xué)奠定了理論基礎(chǔ)。本文從不同的角度，全面的闡述了政治與行政二分化的地位極其對我國的啟示。關(guān)鍵詞： 政治與行政 二分化 啟示
1887年威爾遜《行政學(xué)研究》一問的發(fā)表，標(biāo)志者行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科開始建立，威爾遜在這篇文章中提出了著名的政治與行政二分化，使得政治與行政的關(guān)系成為一直以來學(xué)界立論的基本問題之一，把政治與行政區(qū)別開來，被認(rèn)為是行政學(xué)研究的開山之作，威爾遜也因此被譽為行政學(xué)的鼻祖和奠基人。然而，威爾遜提出的這個理論并不完善，尤其是對政治學(xué)和行政學(xué)的劃分依然不是很清晰。
在這基礎(chǔ)上古德諾在政治與行政中進(jìn)一步就政治與行政的不同作用加以區(qū)別。古德諾認(rèn)為在所有國家的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行。而這兩種功能就是政治與行政，政治是政策的功能或國家意志的表達(dá)，而行政功能則是政策的執(zhí)行或國家意志的執(zhí)行。古德諾雖然進(jìn)一步提出了政治與行政分立，然而，實際的政府需要要求國家的意志表達(dá)和國家意志的執(zhí)行必須保持協(xié)調(diào)一致，如果國家的意志表達(dá)和意志執(zhí)行之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)那么就會導(dǎo)致政治的癱瘓，所以為了實現(xiàn)國家意志的表達(dá)與國家意志的執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)，表達(dá)國家意志的機關(guān)和執(zhí)行國家意志的機關(guān)，二者之間必須有一方犧牲其獨立性。這有犧牲一方的獨立性才可以實現(xiàn)政府的協(xié)調(diào)，也只有這有，真實的國家意志才可以成為大家普遍遵守的實際行為準(zhǔn)則。
在《政治與行政》一書中，古德諾只有在第一章《國家的主要功能》中論述了政治與行政的分立，而在其余的九章中都用來論述政治與行政分立的條件下，如何使政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，古德諾在理論上論證了政治與行政的協(xié)調(diào)發(fā)展，在結(jié)論上論證了政治對行政的控制，也從現(xiàn)實層面論證了不同國家特定的行政體制，政府體制，政黨體制下，如何具體用這一理論。在第一章論述了國家的主要功能政治與行政的分立，而政治與行政的分立是就是它功能的分立，怎樣做到功能的分立呢? — 政治與行政的分立：功能上的分立
古德諾認(rèn)為政治與行政在功能上應(yīng)分立，因為在政治實踐中，政治狀況的錯綜復(fù)雜使同一政府機構(gòu)無法同時執(zhí)行者兩種功能，國家作為一個政治實體，它的行動可以在國家意志的表達(dá)中活動，也可以在其國家意志的執(zhí)行中活動，國家的意志或主權(quán)意志必需在政治行動之前就應(yīng)確立并且給予明確的表述，如果我們發(fā)現(xiàn)國家的意志會引發(fā)政府的行為，那么我們必需先明確表述這種意志后才能執(zhí)行，我們都知道所有被的國家或國家的機構(gòu)的所有行動都是為了能很好的表達(dá)這種意志或更好讓著意志得到執(zhí)行，不管是在民治政府，民主政府或純粹的君主制國家，它們在本質(zhì)上具有相同的性質(zhì)，而且執(zhí)行國家意志所需要的活動在民主政府和純粹的君主制過家也具有相同的性質(zhì)，但是我們都知道民治國家和純粹的君主制過家在國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能之間的差異不同，純粹君
[美]蓋伊·彼得斯，政府未來的治理模式，中國人民大學(xué)出版社，序言 制政府的國家意志的表功能和國家意志的執(zhí)行功能之間差異很小，而恰恰相反民治的國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能之間的差異很大，這是因為所政治與行政應(yīng)分立，在孟德斯鳩《論法的精神》一書中，對不同的政府權(quán)力進(jìn)行了區(qū)分，他將者權(quán)力分為三種，立法權(quán)，司法權(quán)，行政權(quán)。也就是把政府的功能分為三種而不是兩種，但是司法的獨立不能說司法功能的存在，因為我們知道法院可以憑借裁決具體的案件的權(quán)力也可以制定法律，與此同時，法律又是由行使審判權(quán)的機構(gòu)執(zhí)行，所以司法功能并沒有明確的分立，它有時既是國家意志的表達(dá)機構(gòu)有時國家意志的執(zhí)行機構(gòu)，所以我認(rèn)為國家只有兩種功能那就是既國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能，也就是所謂了兩種權(quán)力，既一種是制定法律的權(quán)力，另一種是執(zhí)行法律的權(quán)力，雖然在美國不管是州政府還是聯(lián)邦制服都把權(quán)力分為行政，司法，立法，他們認(rèn)為政府部門的相應(yīng)職能應(yīng)該有獨立的公職機關(guān)承擔(dān)，但這種的權(quán)力分立原則和機構(gòu)分立原則作為一項法律原則是行不通的。因為在美國，法院曾多次作出裁決它成了既是法律的制定者又是法律的執(zhí)行者，使得這些權(quán)力并沒有明確的區(qū)分。雖然人們可以輕而易舉地區(qū)分政府的表達(dá)功能和執(zhí)行功能，但卻無法明確規(guī)定應(yīng)該將這些功能委托給那些政府機構(gòu)去執(zhí)行，由于政府權(quán)力的執(zhí)行權(quán)無法明確的分配，而且隨著政治體制的發(fā)展，政府的功能匯報分化為次要功能和輔助功能，每種的次要功能政府都會委托給獨立和自治的機構(gòu)去執(zhí)行，因此指派獨立的機構(gòu)去負(fù)責(zé)每種功能是不可能的。隨著政府變得日益復(fù)雜，兩種政府功能的分化使政府體制規(guī)定的政府機關(guān)發(fā)生了分化。其實從理論思考和實踐的角度而言，人們不應(yīng)該將行政只看作是國家意志的執(zhí)行機構(gòu)的一種功能，因此在所有政府體制中存在兩種政府功能，也就是國家的意志功能和國家的執(zhí)行功能，此外，所有國家也的設(shè)了機構(gòu)來負(fù)責(zé)這些功能中的某中功能。
二 如何實現(xiàn)政治對行政的有效控制，以促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展
（—）政治為什么要控制行政
為了確保國家意志的執(zhí)行及國家意志的執(zhí)行符合國家意志的表達(dá)，也同時為了使政治功能和行政功能能夠協(xié)調(diào)一致，政治就必須對行政易于控制，但這種控制必須有一定的限制，者也是為了確保實現(xiàn)行政的高效率，如果政治過多的控制行政，就會導(dǎo)致行政的效率的下降也會破壞了民治政府的利益。所以政府可以控制行政，但這控制必須有個度，過了這個度就會導(dǎo)致一系列的問題。
（二）如何促進(jìn)政治行政的協(xié)調(diào)發(fā)展
我們都知道如果政治與行政不協(xié)調(diào)發(fā)展會導(dǎo)致政治的癱瘓，列如；如果立法機關(guān)和行政機關(guān)是相互獨立的或者說制定法律和執(zhí)行法律的機構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系，那么有可能執(zhí)行法律的機關(guān)找各種各樣的借口拒絕執(zhí)行法律，導(dǎo)致執(zhí)行機關(guān)的懶散也會出現(xiàn)各種各樣的問題。所以政治對行政的控制是必要的，但同時如果如果行政收到了政治的過多的控制，這種控制使行政效率不斷下降。這種控制也會導(dǎo)致人們利用行政體制影響國家意志的表達(dá)，有時會造成國家意志形式上的表達(dá)與實際的國家意志不符，所以只有有效的控制行政和坦誠的承認(rèn)應(yīng)該對法律的整體執(zhí)行進(jìn)行控制，并承認(rèn)有一部分行政工作是政治不應(yīng)該介入的，只有這樣才可以確保安全。唯有如此，才能真正實現(xiàn)民治政府和高效行政。
[中]謝明，行政透視—細(xì)微之處見行政，機械工業(yè)出版社，前言 [中]胡叔寶，西方政府論，機械工業(yè)出版社，第25頁
三 古德諾的政治與行政二分思想對我國行政管理的啟示
古德諾的政治與行政對西方的國家尤其是美國產(chǎn)生了重要的影響，權(quán)力分立原則以及由此原則得出的政府機構(gòu)分立推論得到了美國普遍的認(rèn)可。西方的公務(wù)員制度就是典型的受到古德諾政治與行政二分化影響的例子，西方的公務(wù)員制度將公務(wù)員分為政務(wù)公務(wù)員和事務(wù)公務(wù)員兩大類，政務(wù)公務(wù)員有嚴(yán)格的任期，而事務(wù)公務(wù)員是常任的，要經(jīng)過考試才能錄用，他們對政策提出建議并且負(fù)責(zé)執(zhí)行。西方公務(wù)員制度的建立，其“價值中立”大大的提高了行政效率，這些都給我國的行政管理公務(wù)員制度給了很大的啟示，對于西方的政治與行政相分離的這個思想，我國的政治與行政能否相分離，如果能夠?qū)崿F(xiàn)政治與行政二分的話，我國能夠在多大范圍內(nèi)借鑒這一西方思想。如果不能夠?qū)崿F(xiàn)政治與行政的分離，我們應(yīng)該分析我國為什么不能是現(xiàn)政治與行政的分離，這一點我國國內(nèi)的學(xué)者都持有不同的看法，有些學(xué)者認(rèn)為我國不應(yīng)該實現(xiàn)“政治與行政”二分，因為我國的政治制度和體制都和西方的制度和體制大不同，而有些學(xué)者認(rèn)為我國實現(xiàn)“政治與行政”二分可以實現(xiàn)雙重民主集中制架構(gòu)，這體制成為比西方更政治文明的體制。我們都知道我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，在我國當(dāng)今這種體制下我們不能將西方的“政治—行政二分化”的思想理論簡單的隨便套用，而是應(yīng)該根據(jù)我國的國情和我國的政治與行政的關(guān)系有針對性，有選擇性的引用或借鑒西方的這一思想。古德諾在政治與行政一書中認(rèn)為行政的獨立可以使行政的效率提高，更大限度的避免黨政不分的情況，我國在很大程度上是政黨不分的，政治成主導(dǎo)地位來影響行政的，這樣使得行政的效率下降，我國應(yīng)該怎樣發(fā)揮行政的合理職能呢？怎樣完善我國的公務(wù)員制度？這些問題我們可以選擇性的借鑒西方政治與行政二分的思想，在政治與行政中古德諾認(rèn)為政治可以在一定的程度上控制行政，但不能絕對的控制行政，如果絕對的控制行政就會導(dǎo)致行政的效率下降，可以有效的控制行政這樣實現(xiàn)政治與行政的和諧發(fā)展。在我國公務(wù)員制度上也可以借鑒西方的公務(wù)員制度，可以更好的完善我國公務(wù)員制度。
眾所周知，我國的政治體制和西方的政治體制是完全不同的兩種政治體制，如果我們完全照搬西方的政黨分開是不可能的，但是如果完全是有黨來承擔(dān)國家意志的表達(dá)國家意志的執(zhí)行也是不行的。對于我國而言，政治與行政是不能二分的，但二者可以相互對立和補充，和諧并進(jìn)。最后，我認(rèn)為我國的行政管理建設(shè)成“服務(wù)型的政府”不僅服務(wù)與政黨更要服務(wù)與人民。
參考文獻(xiàn)：[1]古德諾
《政治與行政》
[2]威爾遜
《行政學(xué)之研究》
[3]張霄.威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想比較
第二篇：古德諾——政治行政二分法
4．今天應(yīng)該如何認(rèn)識看待古德諾這些行政觀點？（協(xié)調(diào)，適度控制，中央集權(quán)）
古德諾總體上關(guān)注如何才能既實現(xiàn)民主治理，又提高政府行政管理的效率。民主與效率要兼顧，而其認(rèn)為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)。他認(rèn)為“政治”是國家意志的表達(dá)；而“行政”則是國家意志的執(zhí)行。要實現(xiàn)這兩者的協(xié)調(diào)，就包括政治對行政的適度控制和行政的適度集權(quán)。
他認(rèn)為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)?？刂品椒ㄓ校篈、通過法定制度達(dá)到；B、通過法外途徑，如政黨體制來實現(xiàn)。古德諾認(rèn)識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度，其關(guān)鍵是要找出控制的恰當(dāng)限度。他認(rèn)為政治對行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對狹義的執(zhí)行性機構(gòu)進(jìn)行，然后再通過控制這種機構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。
政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二是行政的適度集權(quán)。古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。美國是將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權(quán)——聯(lián)邦制與地方一定程度的自治。在古德諾看來，這種分權(quán)雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。即：中央徒有國家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權(quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。
古德諾著重對政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨到見解。其思想和觀點都較為深刻。對今天的政治學(xué)產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響，有很大的借鑒意義?？傮w上看，古德諾的行政學(xué)研究與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地方，他也是站在中小資產(chǎn)階級利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去。這些特點的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的?？傮w上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。
6.古德諾行政學(xué)思想的社會歷史背景？（美國，歐洲的政府體制與管理現(xiàn)狀）
19世紀(jì)后期主要資本主義國家的主要政治發(fā)展的趨勢有：（1）行政權(quán)力的膨脹，如英，美等國的國會權(quán)力削弱、首相或總統(tǒng)的權(quán)力相應(yīng)增強。（2）國家機器進(jìn)一步加強，歐美各國均加強了中央集權(quán)，完善了軍事和警察組織，強化了國家機器的鎮(zhèn)壓職能。（3）政府結(jié)構(gòu)日趨完善，如英美等國進(jìn)行了文官制度改革，使用專家對政府機構(gòu)進(jìn)行科學(xué)管理。（4）政治民主進(jìn)一步擴大。歐美各國在加強國家機器、穩(wěn)固自己統(tǒng)治的同時，也逐步放寬加大人民享有的民主權(quán)利。（5）英美法三國的兩黨制度或多黨制度正式形成，意大利、德國也存在著穩(wěn)定的政黨政治活動。
同時，19世紀(jì)后期隨著資本主義向壟斷過渡，社會不公加劇，人民群眾的不滿情緒日益增強，無產(chǎn)階級的斗爭活動和斗爭水平也日益提高，從而迫使統(tǒng)治集團進(jìn)行社會調(diào)整；工業(yè)化和城市化使得社會生活日趨復(fù)雜化，產(chǎn)生了許多新問題，急需解決；科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展為進(jìn)行社會調(diào)整提供了科技力量；社會財富的增加為進(jìn)行社會調(diào)整提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。出于這些原因，主要資本主義國家在社會領(lǐng)域進(jìn)行的調(diào)整，包括勞工立法，大力發(fā)展教育以及社會生活立法，如食品飲料衛(wèi)生，環(huán)境衛(wèi)生，健康和居住條件。
在此背景下，原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時代的要求，迫切需要一門科學(xué)來指導(dǎo)國家的行政管理活動，以是政府更好地履行其職能和完成其使命。于是行政學(xué)應(yīng)運而生，在威爾遜對政治學(xué)這門學(xué)科作出奠基后，緊接著古德諾便對政治與行政的分離做了進(jìn)一步的發(fā)揮。
政管1004婁夢丹
第三篇：古德諾——政治-行政二分法
4．今天應(yīng)該如何認(rèn)識看待古德諾這些行政觀點？（協(xié)調(diào)，適度控制，中央集權(quán)）
古德諾總體上關(guān)注如何才能既實現(xiàn)民主治理，又提高政府行政管理的效率。民主與效率要兼顧，而其認(rèn)為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)。他認(rèn)為“政治”是國家意志的表達(dá)；而“行政”則是國家意志的執(zhí)行。要實現(xiàn)這兩者的協(xié)調(diào)，就包括政治對行政的適度控制和行政的適度集權(quán)。
他認(rèn)為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。控制方法有：A、通過法定制度達(dá)到；B、通過法外途徑，如政黨體制來實現(xiàn)。古德諾認(rèn)識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度，其關(guān)鍵是要找出控制的恰當(dāng)限度。他認(rèn)為政治對行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對狹義的執(zhí)行性機構(gòu)進(jìn)行，然后再通過控制這種機構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。
政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二是行政的適度集權(quán)。古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。美國是將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權(quán)——聯(lián)邦制與地方一定程度的自治。在古德諾看來，這種分權(quán)雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。即：中央徒有國家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權(quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。
古德諾著重對政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨到見解。其思想和觀點都較為深刻。對今天的政治學(xué)產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響，有很大的借鑒意義。總體上看，古德諾的行政學(xué)研究與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地方，他也是站在中小資產(chǎn)階級利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去。這些特點的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的?？傮w上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。
6.古德諾行政學(xué)思想的社會歷史背景？（美國，歐洲的政府體制與管理現(xiàn)狀）
19世紀(jì)后期主要資本主義國家的主要政治發(fā)展的趨勢有：（1）行政權(quán)力的膨脹，如英，美等國的國會權(quán)力削弱、首相或總統(tǒng)的權(quán)力相應(yīng)增強。（2）國家機器進(jìn)一步加強，歐美各國均加強了中央集權(quán)，完善了軍事和警察組織，強化了國家機器的鎮(zhèn)壓職能。（3）政府結(jié)構(gòu)日趨完善，如英美等國進(jìn)行了文官制度改革，使用專家對政府機構(gòu)進(jìn)行科學(xué)管理。（4）政治民主進(jìn)一步擴大。歐美各國在加強國家機器、穩(wěn)固自己統(tǒng)治的同時，也逐步放寬加大人民享有的民主權(quán)利。（5）英美法三國的兩黨制度或多黨制度正式形成，意大利、德國也存在著穩(wěn)定的政黨政治活動。
同時，19世紀(jì)后期隨著資本主義向壟斷過渡，社會不公加劇，人民群眾的不滿情緒日益增強，無產(chǎn)階級的斗爭活動和斗爭水平也日益提高，從而迫使統(tǒng)治集團進(jìn)行社會調(diào)整；工業(yè)化和城市化使得社會生活日趨復(fù)雜化，產(chǎn)生了許多新問題，急需解決；科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展為進(jìn)行社會調(diào)整提供了科技力量；社會財富的增加為進(jìn)行社會調(diào)整提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。出于這些原因，主要資本主義國家在社會領(lǐng)域進(jìn)行的調(diào)整，包括勞工立法，大力發(fā)展教育以及社會生活立法，如食品飲料衛(wèi)生，環(huán)境衛(wèi)生，健康和居住條件。
在此背景下，原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時代的要求，迫切需要一門科學(xué)來指導(dǎo)國家的行政管理活動，以是政府更好地履行其職能和完成其使命。于是行政學(xué)應(yīng)運而生，在威爾遜對政治學(xué)這門學(xué)科作出奠基后，緊接著古德諾便對政治與行政的分離做了進(jìn)一步的發(fā)揮。
政管1004婁夢丹
