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第一篇：我國地方政府債務成因及其風險控制

我國地方政府債務成因及其風險控制

——基于審計視角的分析

一、引 言

政府債務問題的本質(zhì)是缺乏約束的責任主體過度舉債而導致新的財政問題。適當舉債有助于緩解財政收支矛盾，甚至促進經(jīng)濟增長。但如果管理不善，債務規(guī)模失控，產(chǎn)生的債務風險會進一步加劇財政風險。根據(jù)國家審計署最新公布的數(shù)據(jù)，我國地方政府債務已超過10萬億元 ，雖然債務規(guī)模與風險水平總體可控，但一些地方政府負債率過高 ，少數(shù)地方政府負債率甚至超過100%。如此高的負債率有可能引發(fā)嚴重的財政風險，進而影響經(jīng)濟、政治和社會的安全穩(wěn)定。因此，進一步研究我國地方政府債務，分析其成因并加強控制具有十分重要的現(xiàn)實意義。政府審計是國家治理的重要組成部分，肩負著維護財經(jīng)秩序、促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展的重任，對地方政府債務負有不可推卸的監(jiān)督責任。從目前形勢來看，促進規(guī)范地方政府債務管理，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，推動深化財稅體制改革，審計機關主動作為、高效作為還有很大的空間。

二、我國地方政府債務的現(xiàn)狀及主要風險因素

根據(jù)地方政府對債務承擔是否具有法定責任，可以將地方政府債務分為顯性債務和隱形債務。顯性債務是指基于法律或合同約定的地方政府應承擔的債務，地方政府負有按期償還責任，包括政府直接借債、欠債以及擔保債務等。隱性債務是指法律或合同沒有規(guī)定地方政府的責任，而是由于公眾的預期、政治壓力等原因導致應由地方政府承擔的債務，如可預期的未來基礎設施建設支出、社會養(yǎng)老保險資金缺口、國有企業(yè)改革成本等。我國目前地方政府債務評估和管理還主要針對顯性債務。

（一）我國地方政府債務的現(xiàn)狀

國家審計署于2013年8月至9月，組織開展了全國范圍內(nèi)政府性債務審計，審計內(nèi)容包括政府負有償還責任的債務，以及債務人出現(xiàn)債務償還困難時、政府需履行擔保責任的債務和債務人出現(xiàn)債務償還困難時、政府可能承擔一定救助責任的債務。審計結果表明，截至2013 年6 月底，全國各級政府負有償還責任的債務206 988.65 億元，負有擔保責任的債務29 256.49 億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504.56 億元。其中地方政府負有償還責任的債務108 859.17億元，負有擔保責任的債務26 655.77 億元，可能承擔一定救助責任的債務43 393.72 億元。

地方政府債務中融資平臺公司、政府部門和機構、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府債務的主要舉借主體，分別舉借40 755.54 億元、30 913.38 億元、17 761.87 億元，分別占債務總額的37.44%、28.40%、16.32%，三大債務主體共占債務總額的82.15%。

從債務資金來源看，銀行貸款、BT 、發(fā)行債券是主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67 億元，分別占債務資金的50.76%、11.16%、10.71%，三大來源主體資金共占債務總額的72.62%。

從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目。在已支出的政府負有償還責任的債務101 188.77 億元中，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等基礎性、公益性項目的支出87 806.13 億元，占86.77%。

（二）當前地方政府債務的主要風險因素

雖然我國地方政府性債務水平總體可控，但由于分散、隱蔽、監(jiān)管無序，加上其他不確

定因素，債務風險仍然存在，并有加大趨勢。特別是財政綜合實力差的地方政府債務風險更大。審計署公布的結果中，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%；其中，部分地方政府在2012年的政府負有償還責任的債務償還中借新還舊率 超過20%。

一是債務余額增長過快，財政風險加大。2013年6月底，地方政府債務總額達10.89萬億元，剔除鄉(xiāng)級債務0.31萬億元，與2010年底相比，地方政府債務余額從6.71萬億元上升到10.58萬億元，在兩年半的時間里，省、市、縣三級政府債務余額增加3.87萬億元，年均增長19.97%。其中，縣級政府增長最快，年均增長26.59% ，遠高于GDP 的平均增長幅度。審計署公布的地方政府債務尚未包含隱性債務，如未來的社會養(yǎng)老責任。根據(jù)推測，我國地方政府隱性債務數(shù)量巨大，僅社?；鸬目召~規(guī)模大概就有2萬億元左右 ，若考慮此類債務因素，地方政府的債務壓力更大。相對顯性債務，隱性債務有時會構成更嚴重的財政風險（陳均平，2010）。

二是融資主體泛化，融資方式更加隱蔽。地方政府為了舉借債務，調(diào)動了一切可以調(diào)動的資源，多頭舉債、隱蔽舉債。融資主體不僅包括政府財政部門，還包括一般政府部門、事業(yè)單位和融資平臺等，其中融資平臺承擔了近四成的債務。此外，還存在企業(yè)幫貸、上級政府轉貸等融資方式。一些地方通過信托、BT(建設-移交) 等方式變相融資現(xiàn)象突出，其中BT 融資已占11.16%，上升較快；違規(guī)集資也屢禁不止。變相融資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT 融資年利率最高達20%、集資年利率最高達17.5% ，且不易監(jiān)管，一方面仍然存在較高的金融風險，另一方面又蘊含了新的風險隱患。

三是還貸能力不足，抗風險能力差。地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高，財政風險依舊較大。截至2012 年底，11 個省級、316 個市級、1396 個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34 865.24 億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93 642.66 億元的37.23%。短期來看，地方政府對于“土地財政”的依賴不會有什么風險。不過，考慮到中國經(jīng)濟增長的逐步放緩以及一二線城市土地儲備的逐漸減少，“土地財政”的不可持續(xù)性正在逼近。

四是違規(guī)融資并濫用債務資金現(xiàn)象禁而未絕。有些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢，如違規(guī)采用集資、回購（BT ）等方式舉債建設公益性項目，違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔保，通過財務公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務，部分地方存在違規(guī)將債務資金投入資本市場、房地產(chǎn)市場和用于修建樓堂館所等問題。

三、我國地方政府債務膨脹成因分析

我國地方政府債務迅猛膨脹，其原因是多方面的，有非體制的財力不足因素、財權與事權不匹配因素、宏觀調(diào)控政策因素、干部任命與考核機制因素、預算軟約束因素等。筆者認為，地方政府債務責任主體虛化、監(jiān)督不到位是導致債務膨脹的主要因素。

（一）職責不清的責任主體內(nèi)生舉債沖動

由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，地方政府債務責任主體基本是推定的，以主要舉債主體和資金提供者為例，在形成環(huán)節(jié)涉及到的責任主體主要有政府及其部門、事業(yè)單位、融資平臺、銀行等。各責任主體所處環(huán)節(jié)和利益角度不同，對債務風險的認知和感受也不同，甚至大相徑庭。

1．舉債主體與責任主體不一致

地方政府部門、機構、融資平臺根據(jù)政府要求舉債，甚至還要接受融資任務考核，在這樣的背景下，所謂的舉債主體對政治因素－完成上級任務－的考慮，要多于經(jīng)濟因素－債務本身的效益和將來能否償還－的考慮。有些地方，借、用、還的主體不一致，籌錢的負責籌

錢，用款的負責用款，比如各融資平臺、幫貸公司將資金從銀行、信托機構籌集到位后，轉給城建、交通、建設等所謂的指揮部統(tǒng)籌使用，再也區(qū)分不出具體貸款資金的流向和實際用途，無法按照有關貸款資金的使用規(guī)定追責。

2. 財權與事權不匹配而被動舉債

相關研究表明，財權與事權不匹配，地方財政入不敷出，不得以而舉債是地方政府債務膨脹的原因之一。1994年的分稅制改革，雖然明確了中央與地方的財政分配關系，但相應的責任劃分改革卻不徹底，中央政府憑借其集權和地位優(yōu)勢，下移支出責任。1994年－2008年，中央與地方政府的財權分配比例為52：48，而同期事權支出比例卻為30：70（類承曜，2011），地方政府依靠不到一半的財力，承擔了七成的支出責任。地方政府的財權和事權嚴重不匹配，導致部分地方財政非常困難，不得不靠舉債度日。

3. “行為聯(lián)邦制”催生的逆向選擇

地方政府是地方政府債務的首要責任人，但由于我國中央與地方關系具有“行為聯(lián)邦制 ”的性質(zhì)，即中央與地方政府之間存在相對制度化的放權模式：中央政府擁有足夠的權威，制定政策和行為規(guī)則，并對地方政府進行獎懲，但也允許地方政府執(zhí)行過程中對法律和政策作一定程度的解讀，地方政府的權力和義務，不完全由制度規(guī)定，其很大程度是通過或明或暗的討價還價來確定的。在舉借債務問題上，地方政府就是這樣，有利的積極去做，不利的就另行解讀，攢足談判的籌碼。如2009年3月，中央為解決地方政府4萬億元投資配套的資金缺口，放寬融資平臺貸款條件。但這個政策的出臺，導致地方融資平臺蜂擁設立。截至2009年6月，地方各級政府共設立平臺公司8221家（陳珊，2010），其中眾多融資平臺違規(guī)設立、資本注入不合規(guī)、營利能力低下。本應為4萬億元投資配套1.25萬億元，地方卻猛增貸款5萬多億元，或許正期待著“公共池”效應的出現(xiàn)。

4. 政績觀扭曲的現(xiàn)實需求

長期以來，我國一直簡單地用GDP 及其速度來考核地方政府和領導干部的政績，這種不合理、不規(guī)范的政績考核機制，催生了地方政府尤其是主要領導干部片面的政績觀。地方政府官員基于自身政治利益的最大化，往往熱衷于完成最容易體現(xiàn)自身績效的任務，體現(xiàn)在“看得見、摸得著”的大規(guī)?；A設施建設上，行為短期化，好大喜功，急于求成，熱衷于超前發(fā)展、過度投資，不顧實際上項目，不計成本搞資金，不考慮后果打造形象工程，從而導致地方政府債務居高不下，越滾越大。

5. 銀行偏好的助推作用

在我國這樣單一制的國家，地方政府破產(chǎn)的風險為零，因此對政府放貸風險要遠遠小于一般市場主體項目。而且政府項目一般貸款金額大，預期收益大，也更易于管理，因此，無論銀行金融機構還是具體承辦的信貸人員，都愿意選擇政府項目放貸。此外，給政府放貸，支持地方投資，能夠贏得地方政府的好感，更能積累豐富的社會資本。因此說，我國銀行業(yè)金融機構對于政府項目具有天然偏好（張文君，2012）。在實際操作過程中，有的銀行不僅放松條件審查，還幫助政府出謀劃策，共同造假，騙取貸款。

（二）舉債行為得不到有效監(jiān)管

一是監(jiān)管主體缺失。法律規(guī)定我國地方政府不得負債，因而對實際發(fā)生的債務缺乏法定的監(jiān)督主體。長期以來，地方政府債務處于自主決策、自我監(jiān)管、內(nèi)部人控制的狀態(tài)。 二是監(jiān)管基礎不完備。由于地方政府債務沒有納入預算管理，現(xiàn)行會計制度也不要求和記錄債務情況，加上沒有扎口部門統(tǒng)計、報告，地方政府債務的規(guī)模、種類、結構、期限等方面缺乏可靠、及時的信息。理論上對地方政府債務應負有管理責任的地方財政部門，實際只管理了地方政府債務的很少一部分，一方面屈從于政府的壓力不敢作為，不嚴肅管理；另一方面也由于不能掌握面上信息，想管而無能為力。外部監(jiān)督，無論是人大還是審計機關，由于沒有基礎信息資料，都無法實施有效監(jiān)督。 2011年、2013年兩次全國范圍內(nèi)的債務審

計，審計機關更多的是代行統(tǒng)計職能，因為沒有基礎數(shù)據(jù)，審計機關只能自己填表、核實、報數(shù)，審計條件并不充分，會計責任和審計責任未能有效區(qū)分。

三是監(jiān)管工作不到位。一段時間，人大積極配合地方政府舉債，本該履行的監(jiān)督職責變成了服務協(xié)助。在每年的地方預算執(zhí)行情況審議過程中，由于審議時間短，專業(yè)準備不充分，難免流于形式。審計機關因其政府內(nèi)審地位，對于地方政府債務這種法律依據(jù)不充分，且大多存在規(guī)避監(jiān)管的行為，地方政府希望越隱蔽越好的事項，主觀上不愿意去趟這樣的渾水，除非上級交辦，否則不會主動實施審計。金融監(jiān)控也乏力，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得貸款，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，單個審查每一家融資平臺都符合放貸條件，但銀行難以把握地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況，無法實施信貸資金的有效監(jiān)控。

（三）問責虛無產(chǎn)生反向激勵

在實踐層面上，盡管地方政府債務問題嚴峻，但只要不是個人牟取私利，所謂的為了發(fā)展而犯的錯誤，一般都不會被追究責任。

1. 法律軟約束。一是條文沖突，天生不足。在地方政府債務問題上，現(xiàn)行有關法律條文沖突，給法律約束制造了混亂。如《中華人民共和國預算法》禁止地方政府舉債，《中華人民共和國擔保法》也規(guī)定國家機關不得為保證人，但《中華人民共和國公路法》規(guī)定地方政府可以向國內(nèi)外金融機構或者外國政府貸款，來籌集公路建設資金。有關政策文件對法律的突破更顯得隨意，在土地收儲、保障性安居工程建設、水利建設等方面，均賦予了地方政府融資的權利。法律和政策文件的制定，沒有通盤考慮，相互矛盾，制度本身的缺陷造成無法嚴格追究責任的局面，也為地方政府提供了過度解讀的空間。二是法律執(zhí)行中的行政替代傾向，造成有法不依，執(zhí)法不嚴。2009年地方政府債務井噴之后，國家出臺了一系列的政策來調(diào)控，而不是首先運用法律手段。如2010年，國務院下發(fā)《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，規(guī)定要求嚴格執(zhí)行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規(guī)，對清理規(guī)范后仍然違反《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的行為要依法依規(guī)嚴肅處理。國務院作出相關規(guī)定后，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會于2012年12月24日 聯(lián)合下發(fā)《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知 》（財預〔2012〕463號），規(guī)定地方政府不得集資、不得以回購方式舉借、規(guī)范融資平臺公司注資行為和融資行為，同時再次提出地方政府不得違規(guī)擔保。一方面，法律需要靠政策文件來貫徹，法律的威嚴被動搖。另一方面，文件還需要文件來落實，執(zhí)行力層層遞減?，F(xiàn)實的法律軟約束導致了“破窗效應”，地方政府債務2008年以后猶如脫韁的野馬狂奔前行，2009年上升62%，此后雖有下降，但仍以GDP 增長速率兩倍多的速度增長。

2. 歷次債務化解的免責激勵

歷史上，我國進行過多次債務化解，一般都是就債務本身進行處置，著重化解債務風險，不涉及主體責任追究。上世紀末，亞洲金融危機的爆發(fā)，國有銀行業(yè)不良貸款劇增，為了化解可能導致的金融風險，國家于1999年相繼設立了4家金融資產(chǎn)管理公司，分別收購、管理和處置四家國有商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行的部分不良資產(chǎn)。對收購的不良資產(chǎn)進行分類處理，其中對符合條件的企業(yè)實施債權轉股權，有相當數(shù)量的債務被核銷，除非犯罪，大多數(shù)銀行和企業(yè)沒有被追究責任，權當交了學費。在糧食企業(yè)掛賬、供銷企業(yè)掛賬處置中，通過銀行停息、財政貼息，財政分期核銷等措施，處置了歷史遺留問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，通過轉移支付、財政統(tǒng)籌化解。對于當前融資平臺所舉借的政府債務，國家發(fā)改委已經(jīng)提出了化解工作方向，其中包括允許平臺公司發(fā)行部分債券對“高利短期債務”進行置換，加大債務重組力度，確保不出現(xiàn)“半拉子”工程（證券時報，2014年1月2日）。債務化解的歷史做法給了地方政府充足的暗示，“債多不愁”有一定的道理。

四、加強我國地方政府債務風險控制的對策建議

地方政府債務風險控制是一個系統(tǒng)工程，應當從多層面加以綜合治理。在此方面，一些發(fā)達國家積累了諸多經(jīng)驗，如美國對地方政府舉債進行嚴格控制，地方政府必須公開其舉債的用途，明確擔保條件，建立償債準備金制度和風險預警機制，地方政府過度舉債應承擔相應的責任，包括實行地方政府破產(chǎn)制度、限制地方財政權以實現(xiàn)債務重組等。再如日本地方政府債務管理以行政控制為主，通過嚴格的地方政府債務計劃與協(xié)議審批制度實現(xiàn)地方政府債務精細化管理。同時，為了保證政府公債資金的順利發(fā)行和合理有效利用，日本公債資金的來源和使用過程都要受到審計機構的監(jiān)督。這些經(jīng)驗和舉措值得我們學習借鑒。我國地方政府債務管理和控制，還要結合自身經(jīng)濟與社會發(fā)展的特點，尤其是要突出對責任主體的準確定位和嚴格管理，本文提出以下主要對策：

（一）準確定位各級責任主體，明確審計監(jiān)督對象

清晰的債務責任主體是有效管理地方政府債務的基礎，要通過固化主體、量化責任來加強對地方政府債務的管理。

1. 理清層級關系，強化地方政府的債務主體地位

一級政府應當有一級政府的事權和財權，這應該通過相關規(guī)制來明確，減少人為因素。應改革現(xiàn)行財政分權制度，使各級政府的事權和財權更加合理匹配。同時，中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的管理應逐步法治化、規(guī)范化，減少對地方事務的行政干預，建立支出責任補償機制。完善財政轉移支付制度，提高一般轉移支付的比重，使轉移支付更加規(guī)范、科學，推進財政均等化目標實現(xiàn)。通過放權、明責等一系列措施來強化地方政府的債務主體地位。

2. 明晰政府與市場的邊界，管好“有形之手”

黨的十八屆三中全會提出，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。應切實轉變政府職能，減少政府對經(jīng)濟的直接干預。地方政府投資要根據(jù)地方財力和實際情況，不能盲目貪大求全。加強發(fā)展規(guī)劃的編制，并作為地方政府施政依據(jù)，不能一屆政府一個規(guī)劃、一批項目、一攤負債。嚴格控制地方政府涉足競爭性經(jīng)營領域，減少營利型投資沖動，不與民爭利，從而將政府職能逐步轉到提供公共產(chǎn)品和公共服務上來。同時充分發(fā)揮市場機制的作用，通過建立信息披露和信用評級制度，讓資金提供者來決定是否把錢供給某個地方政府。

3. 圍繞地方政府債務借、用、還各個環(huán)節(jié)，建立起分工明確、規(guī)范有序的責任體系 由地方財政部門統(tǒng)一債務舉借和核算，實行扎口管理，編制融資計劃、審核融資資料、統(tǒng)計債務數(shù)據(jù)、擔保備案審查以及日常監(jiān)管；其他部門與單位、融資平臺等按照批準的融資計劃舉債，在各自職責范圍內(nèi)管好、用好債務資金，并及時、準確上報債務信息。切實解決實際工作中的地方政府債務責任主體多而散、目標不一、信息零亂等問題，有效進行債務規(guī)?？刂?。

（二）完善地方政府債務管理制度，夯實審計依據(jù)

構建規(guī)范、透明、防控有效的債務管理體系，有助于主體責任的量化和細化。在具體操作上需要把握好以下環(huán)節(jié)：

1. 順應形勢發(fā)展要求，出臺地方政府債務法

賦予地方舉債權，是落實地方政府債務責任、實行依法治理的前提，因此應及時修訂預算法、擔保法等相關法律法規(guī)，以放松對地方政府的束縛。同時，研究制定地方政府債務法，對適債項目、舉債程序、債務管理、信息披露以及問責追究等進行嚴格規(guī)定，并通過法律形式予以明確。

2. 改進債務核算，實現(xiàn)債務信息透明化

實行政府會計制度，按照權責發(fā)生制的原則，規(guī)范對地方政府債務的確認、計量和報告。同時，編制國家資產(chǎn)負債表，推進政府財政信息公開，建立針對政府政策措施的未來財政成本的評估分析制度，測量各項政策可能引發(fā)的財政風險。動態(tài)評估政府財政風險敞口，盡可能讓已經(jīng)發(fā)生的風險通過一定的技術手段顯現(xiàn)出來，及時、完整、準確提供債務信息，促進政府科學理財。

3. 完善預警機制，對債務風險早發(fā)現(xiàn)早控制

我國應在完善地方政府債務統(tǒng)計核算體系的基礎上，盡快建立地方財政風險預警和控制體系, 既要加強顯性債務控制，更要加強對隱性債務的揭示和控制。地方政府可以運用預警指標，綜合分析和預測現(xiàn)有的財力以及其他可用財力資源，及時判斷其債務變動對財政收支平衡的影響，當政府債務風險高于一定禁戒標準時，采取相應措施縮減債務，保證債務風險控制在可接受范圍之內(nèi)。

4. 優(yōu)化考核機制，引導科學發(fā)展

由考核引發(fā)的困局，還應由考核來破解。上級政府對下級政府績效考核，不應再單純以GDP 為指標，而應將地方經(jīng)濟發(fā)展與自然資源利用、生態(tài)環(huán)境建設、經(jīng)濟安全與持續(xù)發(fā)展能力建設結合起來，推動地方干部形成正確的政績觀、發(fā)展觀，從而更能理性舉債，合理控制債務規(guī)模。

（三）以績效審計扼制盲目舉債，發(fā)揮審計建設性作用

通過債務項目績效審計來控制投資、控制債務，應當作為今后地方政府債務管理的新方向。具體項目層面，每一個債務投資項目，都要從“4E ”的角度，分析其經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性，轉變只管支出不問效果的財政支出管理理念，從投入、產(chǎn)出、成果、影響以及預算過程來強化債務項目管理，提高債務資金的使用效率和效果。在計劃階段，應減少超前投資、防止重復投資，避免閑置和浪費；在實施階段，加強和規(guī)范政府債務資金績效評價，做到?？顚Ｓ?，防止損失浪費；項目實施后，應堅持綜合評估，實現(xiàn)對債務項目從申報到還貸全過程的有效監(jiān)督，確保政府債務資金發(fā)揮最大效益。積極探索宏觀層面的債務績效管理。地方政府應建立績效導向的債務預算管理，結合政府職能履行，合理運用債務政策，科學把握籌資方式、投資方向、投資時間等關鍵因素，才能保證政府債務效益最大化。

（四）強化監(jiān)管合作，加大審計問責力度

嚴格管理、落實責任，是確保任何制度規(guī)范發(fā)揮作用的根本保證。在地方政府債務管理上，要強化監(jiān)管，加大審計問責力度，促使相關責任主體盡責履職。

1. 加強上下級政府之間的財政監(jiān)管

我國雖然是單一制國家，理論上地方政府可以要求中央政府為其行為兜底，但要明確兜底是要付出代價的。具體到地方政府債務來講，如果審計發(fā)現(xiàn)因管理不力造成風險失控，中央政府對地方政府實施特別監(jiān)管制度，可以行使財政直管權，凍結地方財權，對其借債、投資等行為進行控制，直至風險化解。硬化預算約束，迫使地方承擔經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展受限的后果，加大地方政府政績以及聲譽方面的壓力。由于我國地方政府層級較多，中央政府不可能直接對應市級以下政府，因此，應當允許地方上級政府對下級政府實施財政特別監(jiān)管制度，這樣一級抓一級，一級對一級負責，能更好落實責任。

2. 地方政府債務監(jiān)管常態(tài)化

強化地方政府債務的預算管理，完善政府債務統(tǒng)計報告制度，將舉債計劃、用途、結果向人大報告，接受審計監(jiān)督。地方人大、財政、審計等監(jiān)管主體，應在各自職責范圍內(nèi)，分工協(xié)作，對地方政府債務實施常態(tài)化監(jiān)管，定期報告監(jiān)管結果，必要時可向社會公開；審計機關應將地方政府債務的借、用、還情況納入地方黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計范疇，與履職情況掛鉤評價，作為有關部門干部管理、任用的重要依據(jù)。金融監(jiān)管機構要加強對商業(yè)銀行放貸行為的檢查，促進嚴格貸款條件審查，規(guī)范放貸行為，防范金融系統(tǒng)性風險。

3. 嚴格責任追究

規(guī)范地方政府官員的行政行為，嚴禁越權、越級辦理債務事項，明確各級責任主體應承擔的管理和償債責任，實行債務投資決策責任和管理責任過錯追究，對于于未履行借款程序，不公開債務資金管理、使用結果，風險控制不力，導致債務規(guī)模失控的，或不執(zhí)行民主決策程序，搞“一言堂”造成損失浪費的，對相應責任人要追究其瀆職侵權責任，切實扭轉個人決策、集體擔責，最終責任不能落實、不了了之的責任追究虛無局面。

五、結 語

我國地方政府債務問題已不容回避，如不加以有效控制，勢必造成系統(tǒng)風險，妨礙經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。地方政府債務急劇膨脹的根本原因，是由于相關責任主體職責不清、舉債行為得不到有效監(jiān)管以及沒有真正意義上的問責追究。加強審計監(jiān)督，不僅要立足于地方政府債務風險控制的外圍引導和約束，更要激發(fā)債務主體的責任意識，提高債務控制的自覺性，從而實現(xiàn)對債務的科學管理，真正發(fā)揮地方政府債務的融資功能、發(fā)展功能和穩(wěn)定功能。