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第一篇：公共政策執(zhí)行中的偏差原因分析

謂政策執(zhí)行，就是指“政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行為，將政策觀念形態(tài)轉(zhuǎn)化為實際效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的動態(tài)過程?！睆亩x中不難看出，政策執(zhí)行是將政策方案付諸實施，從而實現(xiàn)公共政策目標(biāo)最直接、最重要、最經(jīng)常的行動，從根本上決定了公共政策問題能否解決、方案能否實現(xiàn)以及解決和實現(xiàn)的程度和范圍。因此，政策執(zhí)行在政策過程中處于十分關(guān)鍵的地位。

政策執(zhí)行是個極其復(fù)雜的社會實踐活動，在實際的政策實施過程中，由于多種因素的制約和影響，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，概括起來主要有以下幾方面的表現(xiàn)

一、公共政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象：１、政策敷衍。公共政策執(zhí)行者在執(zhí)行中只做表面應(yīng)付,并未采取可操作性的具體措施,在組織、人員、資金等方面沒有真正到位。只制訂象征性的執(zhí)行措施,或執(zhí)行起來虎頭蛇尾、前緊后松、敷衍塞責(zé),使嚴(yán)肅的政令在形形色色的花架子下變成一紙空文。２、政策附加。公共政策在執(zhí)行過程中被加進原來政策所沒有的內(nèi)容,使政策的調(diào)控對象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來的要求,從而使原政策不能到位,導(dǎo)致政策擴大化。３、政策損缺?！皵嗾氯×x”。公共政策執(zhí)行部門對上級或中央的政策選擇性執(zhí)行,斷章取義,各取所需,使一個完整的政策在執(zhí)行中沒有完全貫徹落實,使政策內(nèi)容殘缺不全,從而政策的整體功能得不到發(fā)揮。４、政策歪曲。公共政策執(zhí)行者在傳達(dá)和執(zhí)行中對政策精神實質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區(qū)或部門的特殊性做出不同的解釋。５、政策抵制?！吧嫌姓?，下有對策”。這實際上是鉆政策的空子。公共政策執(zhí)行者有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行上級或中央政策,這是執(zhí)行者主觀上、行動上反對政策的一種表現(xiàn),損害公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二、公共政策執(zhí)行中的偏差分析

公共政策執(zhí)行是一項復(fù)雜的社會實踐,因而政策實施中的失控原因也較復(fù)雜。在假定政策規(guī)定正確的條件下,公共政策執(zhí)行失控的主要原因在于:在利益關(guān)系上政策調(diào)控對象對利益分配的不滿和抵制,在體制上主要是政策運行機制的不健全,在客觀情勢上主要是執(zhí)行者素質(zhì)缺。當(dāng)前公共政策執(zhí)行活動中之所以出現(xiàn)上述誤區(qū),是有著深刻的體制和認(rèn)識等多方面的主客觀因素的。

(一)公共政策執(zhí)行的主觀阻礙因素

1.公共政策執(zhí)行者的因素

1.1公共政策執(zhí)行者的認(rèn)知缺陷

改革開放以來 ,一些公共政策執(zhí)行者逐步接受了地方(單位)本位主義的政績得失觀念,即以是否符合地方利益、部門利益和小團體利益。為了達(dá)到這個目標(biāo),各地曾出現(xiàn)各顧各、相互拆臺的情況,極少數(shù)地方和部門不擇手段歪曲中央政策,使全局利益受到極大損害,這就是屢受中央批評的地方保護主義和部門保護主義。

1.2.公共政策執(zhí)行者的利益趨使

政策執(zhí)行者的自身利益、需求和行為也影響著其對公共政策的有效執(zhí)行。各項公共政策的最終執(zhí)行者都是人,而人是不可避免地有著自身利益追求和行為傾向的。要使政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對的“價值中立”實際上

是難以做到的。如果一項公共政策威脅到自身利益,那么公共政策執(zhí)行者無論出于公心或者私心,都有可能抵制這一政策,因而就使得該項政策很難順利有效地得到執(zhí)行。

1.3.公共政策執(zhí)行者自身素質(zhì)不高

有少數(shù)政策執(zhí)行者由于沒有系統(tǒng)接受過現(xiàn)代市場經(jīng)濟和科學(xué)化、民主化決策方式的洗禮,沒有接受現(xiàn)代政策科學(xué)知識的訓(xùn)練,靠自發(fā)、本能的意識,很難形成科學(xué)、有效地執(zhí)行政策所必備的系統(tǒng)觀念、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見、迎接挑戰(zhàn)的心理素質(zhì),以及自覺接受監(jiān)督的民主意識。這些弱點,又被信息交流相對不發(fā)達(dá)、不對稱,并與社會主義市場經(jīng)濟初始發(fā)育階段種種盲目從眾心理相結(jié)合。這就難免使一些公共政策的執(zhí)行者對政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。

2.公共政策本身的因素

2.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執(zhí)行公共政策的程序必須符合一切適用的法規(guī)范。任何公共政策內(nèi)容都不能違反憲法和法律的規(guī)定，破壞政策執(zhí)行的環(huán)境。公共政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾的監(jiān)督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，保證政策本身的合法性。事實上，只有合法的公共政策才具有約束力。2.2公共政策科學(xué)化程度。政策的科學(xué)性即公共權(quán)威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必須是合理的，符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)決策對環(huán)境的要求。政策方案的科學(xué)性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學(xué)性越強，執(zhí)行的可行性和政策所獲得的支持也就越高?？梢哉f，公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)在于政策內(nèi)在的科學(xué)性。2.3公共政策目標(biāo)的彈性程度。政策執(zhí)行目標(biāo)的彈性來源于政策本身的靈活性，實際上,即使政策量化目標(biāo)規(guī)定的再科學(xué)合理，也總會有超過者和不及者，因而政策目標(biāo)在一定范圍內(nèi)和某些條件下具有可調(diào)性和變通性。

(二)公共政策執(zhí)行的客觀阻礙因素公共政策執(zhí)行的客觀阻礙因素大致存在以下方面:

1.體制方面的弊端從公共政策執(zhí)行體制上看,長期以來,我們形成了經(jīng)驗決策和人治傳統(tǒng)風(fēng)尚,遠(yuǎn)未形成科學(xué)化、民主化政策決策的機制。這主要表現(xiàn)為在政策制訂、執(zhí)行、評價、監(jiān)督各要素之間,沒有形成相對獨立又相互協(xié)調(diào)整合的運行機制。政策制訂還存在依靠領(lǐng)導(dǎo)者的智慧和經(jīng)驗決策的情況,這難免導(dǎo)致政策制訂工作的隨意性。在政策評價和監(jiān)督工作中,由于缺乏明確的檢驗標(biāo)準(zhǔn),缺乏專門的評價反饋渠道和強有力的監(jiān)督機制,導(dǎo)致政府執(zhí)行公共政策中出現(xiàn)的問題長期得不到糾正。2.公共政策執(zhí)行環(huán)境的變化政策環(huán)境具有復(fù)雜性、多樣性、差異性和變異性的特點,這些特點給政策執(zhí)行增加復(fù)雜性和困難。雖然在制定政策時,對政策環(huán)境的復(fù)雜趨勢會做些預(yù)測,但是這種預(yù)測的時間上的深度、空間上的廣度以及效果上的正確度卻是有限的。3.公共政策資源的缺失。必要的經(jīng)費是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ),在我國執(zhí)行經(jīng)費的缺乏始終是阻礙公共政策執(zhí)行的重要因素。至于人力資源的問題,在我國優(yōu)秀高素質(zhì)的公務(wù)員很是缺乏。由于我國政府機構(gòu)的設(shè)置不合理,運轉(zhuǎn)不規(guī)范、不協(xié)調(diào)等問題,加上政府機關(guān)辦公設(shè)備不同程度的落后、陳舊,政策執(zhí)行者的信息渠道不暢通,信息來源匱乏的現(xiàn)象。這就使得政策執(zhí)行者無法制定出切實可行的行動計劃,也無法對政策執(zhí)行過程實施必要的控制,從而造成政策執(zhí)行中的失誤或困難。4.公共政策運行機制不健全。我國公共政策執(zhí)行失控從體制上說主要是政策執(zhí)行機制和政策監(jiān)督機制不完善,而這二

大機制上的弊端宏觀上體現(xiàn)在政治體制尤其是行政體制上。目前,我國政治體制改革尚未完成,新型的行政體制尚未建立,政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控沒有形成既相互耦合又相對獨立的運作機制,政策制定缺乏科學(xué)化、民主化程序,政策執(zhí)行不力,政策監(jiān)控軟弱。機構(gòu)重疊使政出多門和多頭管理,難以明確具體的政策執(zhí)行機關(guān),常導(dǎo)致政策執(zhí)行阻塞和斷檔;機構(gòu)職責(zé)不清使政策執(zhí)行機關(guān)互相推諉或互不買帳,從而出現(xiàn)政策執(zhí)行敷衍或執(zhí)行中斷5.中國政策執(zhí)行控制力削弱。我國公共政策執(zhí)行失控主要是中央宏觀公共政策在執(zhí)行中的失控,失控的發(fā)源地在地方政府執(zhí)行機關(guān)。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型中,中央的權(quán)威受到?jīng)_擊,中央對地方的控制力被削弱,這是宏觀公共政策失控的一個重要原因。隨著地方自主權(quán)的擴大和地方財力的過度膨脹,中央控制地方的能力越來越低,結(jié)果使中央說話不算數(shù)或不完全算數(shù),中央政策難落實。由于放權(quán)缺乏法律規(guī)范和制度約束,隨著地方權(quán)力的擴張,地方主義迅速滋長,一度走向難以駕馭的程度,嚴(yán)重阻礙了中央宏觀政策在地方的執(zhí)行。

剖析政策執(zhí)行過程，分析因果聯(lián)系，探討解決對策，是有效執(zhí)行政策的關(guān)鍵，對保證我國公共政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)具有重要意義

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，我國農(nóng)村勞動力剩余的狀況越來越突出，而且呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢。及時有效地解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，既是經(jīng)濟發(fā)展理論的一個核心問題，也是我國當(dāng)前最現(xiàn)實、最辣手和最迫切的重大課題。加快我國農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是新時期按照科學(xué)發(fā)展觀要求解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵舉措，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、增加農(nóng)民收入具有十分重要的意義

雖然我區(qū)農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)取得了顯著成績，但仍然存在不少問題，在不同程度上阻礙了農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的開展。一是農(nóng)村富余勞動力數(shù)量龐大。2000年，我國農(nóng)村剩余勞動力在1.5億以上。二是部門之間對農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)分工不清，造成上面職責(zé)不明、下面多頭管理，就業(yè)服務(wù)、管理不到位，工作不協(xié)調(diào)。三是農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)工作滯后，嚴(yán)重影響了農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的效果。四是相關(guān)就業(yè)政策不完善，損害農(nóng)民工權(quán)益的行為時有發(fā)生。就內(nèi)部環(huán)境而言，各地還缺少專門的機構(gòu)和人員從事勞動力轉(zhuǎn)移的協(xié)調(diào)、服務(wù)、培訓(xùn)等項工作；就外部環(huán)境而言，農(nóng)民外出打工，在戶籍管理、婚姻、子女入學(xué)等方面受到諸多限制。

不少地方已將組織農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和勞務(wù)輸出作為實現(xiàn)本地農(nóng)民增收的新的增長點。開展農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和組織勞務(wù)輸出工作，對繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，加強民族團結(jié)，維護社會穩(wěn)定具有重要的促進作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出：“農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)之間雙向流動就業(yè)，是增加農(nóng)民收入和推進城鎮(zhèn)化的重要途徑。為貫徹落實黨的十六屆三中全會精神，進一步做好農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，現(xiàn)結(jié)合自治區(qū)實際提出以下意見。進一步做好農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作：

一加強領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，建立和完善農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)管理體系。為進一步加強對農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建議成立自治區(qū)農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，自治區(qū)黨委農(nóng)村工作辦公室、自治區(qū)發(fā)展計劃委員會、勞動和社會保障廳、農(nóng)業(yè)廳、科技廳等作為成員單位。通過制定自治區(qū)農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的中長期規(guī)劃和計劃，制定有關(guān)政策措施，定

期發(fā)布市場信息，開展勞動技能培訓(xùn)，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，建立起權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)和管理機制。

二大力加強縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力市場建設(shè)，盡快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場就業(yè)機制。各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應(yīng)建立負(fù)責(zé)農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移與開發(fā)就業(yè)的工作機構(gòu)，明確“一個規(guī)劃，兩個加強，三個統(tǒng)一”的工作任務(wù)。即：把促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移納入到政府的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃；加強職業(yè)技能培訓(xùn)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障平臺建設(shè)；統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)、失業(yè)登記制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場和就業(yè)服務(wù)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)、勞動力管理和社會保障政策，切實解決農(nóng)村勞動力進城后的就業(yè)問題。

三拓寬農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)就業(yè)渠道。一是要加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，立足區(qū)內(nèi)，就近就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力。實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力在一產(chǎn)內(nèi)部由種植業(yè)向養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)轉(zhuǎn)移；由一產(chǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是要充分發(fā)揮勞動保障部門優(yōu)勢，積極開展對外勞務(wù)輸出，把對國外、區(qū)外勞務(wù)輸出作為促進農(nóng)村富余勞動力就業(yè)的重要途徑，有計劃、有組織地引導(dǎo)和幫助更多的農(nóng)民到外地打工、創(chuàng)業(yè)。

四加強農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)就業(yè)的能力。有計劃地組織農(nóng)民工進行不同層次、不同內(nèi)容的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工勞動技能。普通工應(yīng)重點培訓(xùn)語言能力、法律法規(guī)、勞動紀(jì)律、施工和安全生產(chǎn)常識等內(nèi)容；技工由勞動和社會保障部門審定具有培訓(xùn)資格的培訓(xùn)機構(gòu)進行系統(tǒng)培訓(xùn)。提高就業(yè)技能，增強就業(yè)能力。

五自治區(qū)有關(guān)部門要及時總結(jié)經(jīng)驗，采取典型引路，以點帶面，突出重點等多種形式，促進勞動力逐步實現(xiàn)從農(nóng)村向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要充分利用廣播、電視、報紙等輿論工具，積極宣傳當(dāng)前的就業(yè)形勢和農(nóng)村勞動力就業(yè)政策，破除陳舊觀念，使廣大農(nóng)村富余勞動力積極加入到轉(zhuǎn)移就業(yè)隊伍中去

四、加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，進一步提高小城鎮(zhèn)的建設(shè)水平。當(dāng)前和今后一個時期，發(fā)展小城鎮(zhèn)是加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和綜合經(jīng)濟效益的重要途徑。發(fā)展經(jīng)濟是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)。要以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為依托，大力發(fā)展特色經(jīng)濟。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向鎮(zhèn)區(qū)集中。要結(jié)合資源開發(fā)和臨海工業(yè)布局，重點建設(shè)一批沿海中心城鎮(zhèn)，增加小城鎮(zhèn)密度，發(fā)揮小城鎮(zhèn)功能和聯(lián)接大中城市的區(qū)位優(yōu)勢，興辦各種服務(wù)行業(yè)，因地制宜地發(fā)展各類綜合性或區(qū)域性商品批發(fā)市場。

各地、各部門要高度重視存在的問題，充分認(rèn)識到農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)是當(dāng)前及今后一個時期加快我區(qū)工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的必然趨勢，是有效增加農(nóng)民收入的重要措施，對優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，維護城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展具有十分重要的意義。要按照自治區(qū)的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地實際，采取有力措施，切實推動農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作不斷走向深入。