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第一篇：招標(biāo)投標(biāo)工作中存在的問題及對(duì)策思考

政府投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作中存在的

問題及對(duì)策思考

規(guī)范政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)工作是工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作開展以來的一項(xiàng)主要任務(wù)。我市招投標(biāo)工作自1996年啟動(dòng)以來，招投標(biāo)制度從無到有，從局部推進(jìn)到全面實(shí)施；招投標(biāo)活動(dòng)從隱蔽到公開、從分散到集中、從無序到有序，規(guī)范程度不斷提高。實(shí)踐證明，政府投資工程采用招投標(biāo)制度是比較成熟而且科學(xué)合理的工程承發(fā)包方式，也是保證建設(shè)工程質(zhì)量，加快工程建設(shè)進(jìn)度，提高財(cái)政資金使用效率的最佳辦法。近年來，我市對(duì)政府投資工程招投標(biāo)工作進(jìn)行了一些有益探索，取得了較好的效果，政府投資工程招投標(biāo)取得了較大的成果，政府投資工程招投標(biāo)工作正朝著健康有序的方向發(fā)展。但是，由于建筑市場(chǎng)發(fā)育尚不規(guī)范，招投標(biāo)方面的法律法規(guī)還不完善等原因，使政府投資工程招投標(biāo)工作在具體操作中還存在一些問題。本文結(jié)合我市近年來的實(shí)踐以及推進(jìn)工程專項(xiàng)治理工作以來的經(jīng)驗(yàn)，就如何加強(qiáng)政府投資工程招投標(biāo)監(jiān)管進(jìn)行探討。

一、當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)工作中存在的突出問題

（一）多種形式規(guī)避招投標(biāo)。工程項(xiàng)目招投標(biāo)的目的就是在建設(shè)市場(chǎng)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這也是國(guó)際上采用的較為完 1 善的工程項(xiàng)目承包方式。對(duì)于維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，保證工程質(zhì)量，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)反腐敗工作，具有重要意義。但在招投標(biāo)實(shí)踐中，也出現(xiàn)了某些競(jìng)爭(zhēng)不公平、操作不規(guī)范的問題，其中較為突出的是規(guī)避公開招投標(biāo)。一是依法招標(biāo)意識(shí)淡薄。一些地方和部門前期工作不主動(dòng)，計(jì)劃不周密，往往以項(xiàng)目時(shí)間緊、節(jié)約費(fèi)用為推脫，或以領(lǐng)導(dǎo)交辦工程、應(yīng)急必需工程為由，隨意簡(jiǎn)化程序和變更招標(biāo)方式。二是將整體項(xiàng)目化整為零或分段實(shí)施，使其達(dá)不到法定的招標(biāo)工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，再直接發(fā)包給承建單位，如將辦公樓基建工程肢解為寫字樓、健身樓、住宿樓、食堂等若干項(xiàng)目對(duì)外單獨(dú)發(fā)包。三是將招標(biāo)工程淪為“釣魚工程”，主體工程進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)，后期工程和附屬配套工程、二期工程則搞場(chǎng)外交易，放長(zhǎng)線釣大魚。

（二）資格審查階段存在問題。建筑市場(chǎng)“僧多粥少”，公開招標(biāo)項(xiàng)目的潛在投標(biāo)人常常多達(dá)數(shù)十家，招標(biāo)人采取資格預(yù)審的方法，對(duì)投標(biāo)申請(qǐng)人和項(xiàng)目經(jīng)理以及擬派出的技術(shù)人員的資質(zhì)和業(yè)績(jī)等進(jìn)行審查、比較。對(duì)資格預(yù)審合格的投標(biāo)申請(qǐng)人過多時(shí)，目前一般采取“隨機(jī)抽簽法”和“評(píng)分排名法”選擇不少于9家申請(qǐng)人參加投標(biāo)。在采用“評(píng)分排名法”時(shí)，招標(biāo)人的資格預(yù)審條件中常常有意或無意帶有傾向性或排斥潛在投標(biāo)人的內(nèi)容。另一方面，對(duì)投標(biāo)人特別是外地投標(biāo)人提供的業(yè)績(jī)等材料的真實(shí)性無法查實(shí)，導(dǎo)致了假證、假業(yè)績(jī)泛濫，2 投訴不斷。在采用“隨機(jī)抽簽法”時(shí)，往往有碰運(yùn)氣的成分，有些投標(biāo)申請(qǐng)人為了提高抽簽入圍概率，往往采取到處租借資質(zhì)增加“量”的方式，導(dǎo)致良莠不齊的外來隊(duì)伍不斷涌入，嚴(yán)重?cái)_亂了建筑市場(chǎng)正常秩序。

（三）投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)，排斥他人。圍標(biāo)串標(biāo)行為違背了誠(chéng)實(shí)信用、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，妨礙了招投標(biāo)市場(chǎng)的健康發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了建筑市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，成為產(chǎn)生腐敗的溫床。一是招標(biāo)人與投標(biāo)人相互串通。招標(biāo)人在開標(biāo)前用各種方式與投標(biāo)人串通，主要包括泄漏標(biāo)底、透露其它投標(biāo)人的相關(guān)信息、與投標(biāo)人私下商定、預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人范圍等。二是投標(biāo)單位相互串通，圍標(biāo)串標(biāo)。由于部分企業(yè)從事建筑行業(yè)時(shí)間很長(zhǎng)，長(zhǎng)期工作中與行業(yè)其他企業(yè)逐步形成利益聯(lián)盟，一旦有項(xiàng)目招標(biāo)，這個(gè)利益共同體就相互串通，事先商定中標(biāo)單位，待招標(biāo)時(shí)其他幾家參與企業(yè)走過場(chǎng)，讓預(yù)定單位中標(biāo)。三是租借資質(zhì)，一人多投。一家企業(yè)租借了數(shù)家企業(yè)的資質(zhì)后，在投標(biāo)階段很容易形成圍標(biāo)之勢(shì)，其他投標(biāo)人根本無法與之抗衡。

（四）評(píng)標(biāo)專家和中介機(jī)構(gòu)素質(zhì)有待提高。一是目前公開招標(biāo)的項(xiàng)目投標(biāo)單位通常達(dá)到9家，評(píng)標(biāo)時(shí)間半天至一天，專家對(duì)每個(gè)投標(biāo)人的投標(biāo)文件的評(píng)審時(shí)間一般不超過半小時(shí)。而通常情況下，投標(biāo)單位僅施工組織設(shè)計(jì)就長(zhǎng)達(dá)數(shù)十頁乃至于超過百頁，臨時(shí)通知專家的做法使專家事前對(duì)擬參加評(píng)審的工程 3 幾乎一無所知，而只能在評(píng)標(biāo)開始前聽取招標(biāo)單位的簡(jiǎn)單介紹，因此，在如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，專家是否能對(duì)各家的投標(biāo)文件做出全面的評(píng)審存在疑問，因而很難實(shí)現(xiàn)招標(biāo)工作中所要求的擇優(yōu)選擇中標(biāo)人的原則。二是招投標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的素質(zhì)直接影響招投標(biāo)工作質(zhì)量。隨著招投標(biāo)制度的推廣，招標(biāo)代理業(yè)務(wù)發(fā)展較快，從業(yè)人員有較大增加。但大多數(shù)從業(yè)人員是從其他行業(yè)“轉(zhuǎn)業(yè)”而來，大都沒有經(jīng)過嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練和法律培訓(xùn)，業(yè)務(wù)水平和職業(yè)操守參差不齊，加之從業(yè)人員管理制度尚不健全，導(dǎo)致招標(biāo)代理隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，未能完全適應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)工作的要求。

（五）中標(biāo)后通過變更備案提升盈利空間。一是不履行中標(biāo)承諾。投標(biāo)單位在投標(biāo)時(shí)對(duì)擬建項(xiàng)目的施工過程考慮得都很周到，并對(duì)招標(biāo)人的要求都予以承諾。但一旦投標(biāo)單位中標(biāo)，之前承諾的事項(xiàng)往往都要“打折扣”。二是進(jìn)入施工階段，施工單位會(huì)對(duì)招標(biāo)文件確定的內(nèi)容提出修改意見，或者說勘察不仔細(xì)、設(shè)計(jì)未深化、施工中遇到有新情況、新困難，無法保證進(jìn)度；或者通過加強(qiáng)感情投資，游說建設(shè)單位改變?cè)ǚ桨?，而改變的結(jié)果總是對(duì)施工單位有利，最終導(dǎo)致招標(biāo)文件流于形式，失去原有意義。

二、存在問題的原因分析

（一）法律法規(guī)體系不完善，執(zhí)行不到位。一是我國(guó)招標(biāo) 4 投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章以及管理辦法等規(guī)范性制度文件，分別由全國(guó)人民代表大會(huì)、國(guó)家相關(guān)部委、地方人大及政府各級(jí)行政主管部門來制定，由于各自角度和立場(chǎng)不同，同時(shí)受部門利益影響，造成實(shí)際上的多頭立法、條塊分割、部門壟斷，甚至發(fā)生下位法與上位法沖突和抵觸問題，部分部委和地方的招標(biāo)投標(biāo)文件與上位法《招投標(biāo)法》相沖突，降低了法律的約束力。二是現(xiàn)行涉及規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的法律法規(guī)除了《招標(biāo)投標(biāo)法》和一些部門規(guī)章、管理辦法等外，還有《中華民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，以及各種管理?xiàng)l例。大量的法律法規(guī)制定和實(shí)施涉及了不同的執(zhí)法主體和監(jiān)管主體，并調(diào)整著不同的事項(xiàng)，共同對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，而實(shí)際情況是各方缺乏協(xié)調(diào)配合，致使執(zhí)行不到位。

（二）違法違規(guī)行為懲處力度不足，造成違規(guī)成本較小。法律法規(guī)對(duì)某些違法行為處罰較輕，導(dǎo)致違法違規(guī)成本偏低。如《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)招標(biāo)人和投標(biāo)人的違法行為的懲處主要以罰款為主，且最高不能超過合同金額的千分之十。這些處罰措施和力度與投標(biāo)人違法行為得逞后所得利益相比，違法成本過低以至于不足以阻止投標(biāo)人為獲得非法利益鋌而走險(xiǎn)?，F(xiàn)行法律對(duì)于圍標(biāo)串標(biāo)的懲處與串標(biāo)成功獲得的超額利潤(rùn)相比明顯 5 偏輕，難以有效遏制不法企業(yè)與個(gè)人的投機(jī)心理。招投標(biāo)監(jiān)督部門對(duì)投標(biāo)人的違法行為直接進(jìn)行調(diào)查取證，在實(shí)際工作中阻力很大，違法行為又具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性。同時(shí)，由于地方保護(hù)和行政干預(yù)及權(quán)錢交易等現(xiàn)象存在，使得調(diào)查處理難度更大。這也造成了很多行為人抱有僥幸心理，助長(zhǎng)了違紀(jì)違法行為的產(chǎn)生。

（三）建筑項(xiàng)目作為產(chǎn)品的特性造成不規(guī)范操作存在空間。作為“標(biāo)的物”的建筑項(xiàng)目，由于一個(gè)承包合同包含眾多項(xiàng)目和內(nèi)容，工程實(shí)施及結(jié)算具有一定伸縮度，且工程成本控制及財(cái)務(wù)處理具有彈性，存在著“不確定利潤(rùn)”空間，為工程項(xiàng)目招標(biāo)“暗箱操作”提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。特別是部分政府投資項(xiàng)目存在前期準(zhǔn)備不足，盲目開工、倉(cāng)促上馬，項(xiàng)目概算不確定，有的建設(shè)單位從本部門的利益出發(fā)，擅自提高標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致實(shí)際總投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過投資概算，更放大了招標(biāo)“標(biāo)的物”的不確定性。

（四）招投標(biāo)市場(chǎng)信用管理的法規(guī)體系不健全。信用體系必須依靠健全的信用法規(guī)作為有力保障，覆蓋全面的社會(huì)信用體系尚處在摸索建立的過程中。今年10月19日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議部署制訂社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃，提出“十二五”期間要全面推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。雖然蘇州市已推出《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)嚴(yán)重不良行為懲戒實(shí)施辦法（試行）》，通過全市范 6 圍的實(shí)施情況看取得了較大成效，但中央治工辦主導(dǎo)建設(shè)的全國(guó)范圍內(nèi)政府投資建設(shè)市場(chǎng)誠(chéng)信體系尚在建設(shè)中。目前各級(jí)政府在制定法律法規(guī)上，從政策角度研究的多，從管理角度研究的少；從治理角度研究得多，從懲治角度研究的少。缺乏標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的失信懲罰與震懾機(jī)制，失信主體沒有受到應(yīng)有的懲罰，甚至出現(xiàn)講信用的企業(yè)可能被不講信用的企業(yè)驅(qū)逐出市場(chǎng)，最終陷入大家都不講信用，整個(gè)行業(yè)無法發(fā)展的囚徒困境之中。

三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)管的思考

（一）建立健全相關(guān)制度，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性。針對(duì)目前招投標(biāo)監(jiān)管法規(guī)制度仍不健全，應(yīng)盡快出臺(tái)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，增強(qiáng)招投標(biāo)制度的可操作性，從法規(guī)制度上堵塞漏洞。從征求意見稿可以看出：《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》既是一部法規(guī)，更是一部招標(biāo)行業(yè)的操作指引。對(duì)如“招標(biāo)條件”、“可以不招標(biāo)的項(xiàng)目”、“公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)”、“資格預(yù)審”、“招標(biāo)終止”等過去比較模糊的內(nèi)容統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)并作了詳細(xì)的解釋說明，這更有利于規(guī)范操作。其次，目前招標(biāo)行業(yè)多頭管理的現(xiàn)象嚴(yán)重制約了行業(yè)的發(fā)展，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》細(xì)化了政府職能部門間的協(xié)作機(jī)制，同時(shí)明確發(fā)改委在招投標(biāo)工作中的的指導(dǎo)和監(jiān)管職能，其他部門的協(xié)作管理作用，有利于維護(hù)和促進(jìn)招投標(biāo)法制統(tǒng)一，有利于招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)更規(guī)范、更健康的發(fā)展。

（二）推進(jìn)政府投資工程管理體制改革。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目全面實(shí)行“代建制”，通過公開招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)實(shí)施建設(shè)，嚴(yán)格控制投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。使政府投資項(xiàng)目投資、建設(shè)、管理、使用各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約。政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全程組織和管理，政府只能通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，至少相對(duì)目前情況來說，行政權(quán)力有所削弱或被制約。由此，實(shí)現(xiàn)了政府投資職能、投資管理職能和工程管理職能的分離。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)選承包商制度，穩(wěn)步推行資格后審。政府投資建設(shè)工程實(shí)行預(yù)選承包商制度有利于選擇一批綜合素質(zhì)相對(duì)較好的企業(yè)參與政府投資工程的投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，以保證政府投資工程的質(zhì)量、工期和投資效益，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)擇優(yōu)的目的。通過審查委員會(huì)定期考核，讓綜合評(píng)定不達(dá)標(biāo)的企業(yè)落選承包商庫，將存在項(xiàng)目轉(zhuǎn)包、拖欠農(nóng)民工工資等行為的企業(yè)嚴(yán)格清退。同時(shí)，為了讓投標(biāo)人形成充分競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，應(yīng)在實(shí)行預(yù)選承包商制度的同時(shí)穩(wěn)步推行資格后審。資格后審是實(shí)行預(yù)選承包商制度的重要配套措施，潛在投標(biāo)人無需報(bào)名即可參與投標(biāo)，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)前按招標(biāo)公告和招標(biāo)文件的要求對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。直至項(xiàng)目開標(biāo)前，投標(biāo)企業(yè)互相無法獲知參 8 與投標(biāo)人的數(shù)量和情況，從而有效防止圍標(biāo)串標(biāo)。

（四）多措并舉切實(shí)加強(qiáng)標(biāo)后管理。一是建立和完善建筑市場(chǎng)與招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)和資格、工程造價(jià)、質(zhì)量和安全監(jiān)督等管理機(jī)構(gòu)之間相互聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)合同履行的監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)厲查處中標(biāo)后隨意更換項(xiàng)目經(jīng)理、轉(zhuǎn)包、違法分包、任意進(jìn)行合同變更、不合理的增加合同價(jià)款等違法違約行為，促進(jìn)合同的全面履行，加強(qiáng)對(duì)工程后續(xù)變更和工程竣工結(jié)算的監(jiān)管，防止因低價(jià)中標(biāo)可能產(chǎn)生的偷工減料、弄虛作假、降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及安全水平的現(xiàn)象。二是建立工程合同風(fēng)險(xiǎn)管理制度，通過經(jīng)濟(jì)手段建立市場(chǎng)約束機(jī)制。借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定工程擔(dān)保和保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，建立健全業(yè)主工程款支付擔(dān)保，承包商履約擔(dān)保和低價(jià)中標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，農(nóng)民工工資支付擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。

（五）加強(qiáng)從業(yè)人員教育，筑牢拒腐防變的底線。在工程建設(shè)中，如何抵御利益誘惑，遏制腐敗，最根本的就是要解決人的思想問題，也是鏟除腐敗的根源。一是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體教育。采用集中和分散學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家、監(jiān)督管理人員等招投標(biāo)活動(dòng)主體的教育。能深刻剖析腐敗演變過程，找準(zhǔn)易發(fā)腐敗的環(huán)節(jié)，真正做到觸及思想和靈魂的作用，以增強(qiáng)廉潔自律，拒腐防變的能力。二是加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的教育。加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)從業(yè)人 9 員的職業(yè)道德和行業(yè)自律教育，引導(dǎo)從業(yè)人員自愿簽署行業(yè)自律公約，自覺抵制失信、違規(guī)、違法行為。積極推行就業(yè)資格制度，從業(yè)人員必須經(jīng)過培訓(xùn)，經(jīng)考核合格，取得就業(yè)資格證書，才能從事招標(biāo)投標(biāo)工作。對(duì)已取得就業(yè)資格的人員要進(jìn)行知識(shí)更新和繼續(xù)教育。