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【摘要】系統(tǒng)規(guī)劃中以打造產(chǎn)業(yè)為基、以生態(tài)為標(biāo)、以新城為體的城市建設(shè)理念，將城市的戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃、重大項目規(guī)劃、投融資規(guī)劃進(jìn)行五位一體的系統(tǒng)集成，運用系統(tǒng)集成思想和創(chuàng)新金融工具，促進(jìn)城市資源、產(chǎn)業(yè)資源和金融資源的整合，營造和諧的城市經(jīng)濟(jì)及其社會生態(tài)系統(tǒng)，打造城市發(fā)展及建設(shè)過程的造血機(jī)能，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展模式，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；系統(tǒng)性；戰(zhàn)略規(guī)劃

1.引言

從系統(tǒng)論的視角看，城市是一個復(fù)雜的整體，是不同土地使用活動通過運輸或其他交流中介連接起來的系統(tǒng)，城市內(nèi)的不同部分是相互連接和相互依存的，而城市規(guī)劃的實質(zhì)就是進(jìn)行系統(tǒng)的分析和系統(tǒng)的控制。系統(tǒng)分析方法的建立是理性主義的高峰，也是功能理性主義規(guī)劃思想的頂峰。系統(tǒng)規(guī)劃思想將城市視為一個多種流動、相互關(guān)聯(lián)、由經(jīng)濟(jì)和社會活動所組成的大系統(tǒng)，運用系統(tǒng)分析方法研究各要素的現(xiàn)狀、發(fā)展變化與構(gòu)成關(guān)系。系統(tǒng)規(guī)劃思想作為一種對事物整體及整體中各部分進(jìn)行全面考察的思想，古已有之。近代霍華德的“田園城市”理論中就貫穿了系統(tǒng)思維的精神，建立了“一個比較完整的現(xiàn)代城市規(guī)劃體系”；蓋迪斯的“調(diào)查―分析一規(guī)劃”理論也體現(xiàn)了比較明確的系統(tǒng)規(guī)劃思想。毫無疑問，現(xiàn)代系統(tǒng)理論的建立、發(fā)展和應(yīng)用，使城市規(guī)劃的系統(tǒng)思想實現(xiàn)了由原先感性的、不自覺的認(rèn)識觀向理性的、自覺的認(rèn)識觀的飛躍。

2.城市規(guī)劃的系統(tǒng)性

城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，整個城市的運轉(zhuǎn)是依靠組成城市的各個設(shè)施充分實現(xiàn)其功能來保證的，這些功能往往是相互關(guān)聯(lián)、缺一不可的。城市建設(shè)活動涉及國民經(jīng)濟(jì)的各個方面，每個建設(shè)項目都有自己的功能目標(biāo)，但其實現(xiàn)的功能往往是單一的，作為城市的一部分，其功能和價值的實現(xiàn)都離不開城市的其他設(shè)施，同時其又在不同程度上為城市其他價值的實現(xiàn)提供支撐。

城市規(guī)劃的實施是由不同的投資者在不同時期根據(jù)需要進(jìn)行建設(shè)活動來逐步實施和完成的，從時間上看，項目的實施有先后，從功能上看，項目涉及社會、經(jīng)濟(jì)和文化等各個領(lǐng)域，也就是說參與城市建設(shè)活動的投資利益主體是多元的，其預(yù)期效用也是多元的。要把不同預(yù)期效用的投資利益主體的城市建設(shè)活動引導(dǎo)到建設(shè)高質(zhì)量的城市環(huán)境上來，就必須用系統(tǒng)的方法來組織各項建設(shè)活動。同時，城市規(guī)劃的實施過程本身也具有系統(tǒng)性，城市規(guī)劃從制定、審批、執(zhí)行、檢查到規(guī)劃實施效果的反省和評價是一個完整、循環(huán)往復(fù)并不斷提高和完善的過程，這本身就是一個完整的系統(tǒng)。

3.城市系統(tǒng)規(guī)劃體系的建立

在建立中國的城市系統(tǒng)規(guī)劃體系之前，可以先來看一下系統(tǒng)工程的一般研究方法―城市規(guī)劃經(jīng)歷了從剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)向彈性規(guī)劃，從指令性規(guī)劃轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性規(guī)劃，從單向的封閉方法轉(zhuǎn)向復(fù)合發(fā)散型方法，從終極藍(lán)圖的靜態(tài)思維轉(zhuǎn)向動態(tài)過程的思維，從作為“目的性行動”轉(zhuǎn)向與規(guī)劃所涉及對象充分溝通的公共理性規(guī)劃。

3.1橫向體系一系統(tǒng)規(guī)劃層級體系

3.1.1戰(zhàn)略規(guī)劃一系統(tǒng)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)戰(zhàn)略

規(guī)劃是對城市發(fā)展所作的全局性、長遠(yuǎn)性和綱領(lǐng)性的謀劃。城市戰(zhàn)略規(guī)劃主要側(cè)重于對城市社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究和論證，注重長遠(yuǎn)效益和整體效益，以城市經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展策略、城市空間發(fā)展模式以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施布局方案為重點，對城市發(fā)展中具有方向性、全局性、戰(zhàn)略性的重大問題進(jìn)行集中、專題的研究。

戰(zhàn)略規(guī)劃一般包括城市發(fā)展的環(huán)境制約因素、城市的戰(zhàn)略定位、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間布局、城市人口增長、戰(zhàn)略措施或重大行動計劃等重要內(nèi)容，但不涉及城市經(jīng)濟(jì)、社會、產(chǎn)業(yè)、空間發(fā)展的具體的指標(biāo)體系，對于具體的開發(fā)活動沒有直接的約束作用。同時，戰(zhàn)略規(guī)劃沒有時間局限性，不受每隔幾年修訂一次的限制，其實質(zhì)是一個持續(xù)演變的過程，特別重視城市的遠(yuǎn)景發(fā)展，是城市未來長期發(fā)展的戰(zhàn)略性綱領(lǐng)。

3.1.2產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是指綜合運用各種理論分析工具，從當(dāng)?shù)貙嶋H狀況出發(fā)，充分考慮國際、國內(nèi)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位、產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈、空間布局、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境影響、實施方案等做出科學(xué)的計劃。

城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)包括城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位和目標(biāo)、城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇和有潛力產(chǎn)業(yè)的論證、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行動計劃和政策措施。有效的城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)兼具導(dǎo)向性與操作性，同時涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃安排。

3.1.3空間規(guī)劃

城市空間規(guī)劃是融合政治、交通、社會和環(huán)境等因素，并加以抽象而構(gòu)建的優(yōu)化城市空間形態(tài)的發(fā)展規(guī)劃，其成果可用于控制和引導(dǎo)城市空間的發(fā)展?？臻g規(guī)劃的重點并不是對土地用途的具體安排，而是趨向一種戰(zhàn)略性的發(fā)展指引，是城市政府發(fā)展意愿在空間上的表達(dá)，是城市空間發(fā)展政策的體現(xiàn)。

城市空間規(guī)劃包括城市空間布局以及相應(yīng)的空間政策?？臻g布局包括土地利用、環(huán)境、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等規(guī)劃內(nèi)容；空間政策是通過對經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)和技術(shù)等內(nèi)容的思考而形成的直接指導(dǎo)城市空間發(fā)展的政策指引。

3.1.4投融資規(guī)劃一系統(tǒng)規(guī)劃的“支撐”

投融資規(guī)劃是政府進(jìn)行資金統(tǒng)籌的決策參考。它以城鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，通過確定資金統(tǒng)籌范圍、區(qū)分公共產(chǎn)品供應(yīng)方式，并根據(jù)土地開發(fā)和項目建設(shè)需求，進(jìn)行融資方式和建設(shè)模式的選擇；同時，為政府綜合利用財政和市場力量，系統(tǒng)解決城鎮(zhèn)建設(shè)中的資金來源、投向、投放次序和回報方式問題提供了決策參考。

城市投融資規(guī)劃將城市發(fā)展過程中的建設(shè)項目分為政府投入類項目、市場投資類項目和公私合營類項目，據(jù)此安排有限資金的使用以滿足城市發(fā)展的需要，包括明確資金需求、明確投資主體、選擇投資方式、分析資金平衡條件等內(nèi)容。

3.1.5政策性專項規(guī)劃一系統(tǒng)規(guī)劃的“后勤保障”

政策性專項規(guī)劃是為實現(xiàn)城市戰(zhàn)略目標(biāo)而制定的針對人才、科技和環(huán)境等發(fā)展要素的保障性規(guī)劃，是市政府對城市經(jīng)濟(jì)、社會活動進(jìn)行資源配置的重要依據(jù)，體現(xiàn)了政府對上述要素發(fā)展前景及其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響程度的戰(zhàn)略預(yù)期。政策性專項規(guī)劃可以涵蓋多種專項規(guī)劃，比如人才規(guī)劃、科技規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、社會保障規(guī)劃等， 3.1.6城市整合營銷一系統(tǒng)規(guī)劃功能最大化的過程

城市整合營銷是城市系統(tǒng)規(guī)劃的最后一步，是促進(jìn)系統(tǒng)規(guī)劃功能最大化的過程。城市整合營銷的基本實質(zhì)是利用市場營銷的理念和方法管理城市，即借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗管理城市和城市政府，把投資者、旅游者和居住者當(dāng)作顧客或消費者，把城市的軟、硬環(huán)境當(dāng)作城市產(chǎn)品，按照企業(yè)市場營銷管理的策略和方法，改進(jìn)城市產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)，了解、滿足顧客需求，吸引顧客消費更多的城市產(chǎn)品。

城市整合營銷的核心內(nèi)容包括為城市樹立強(qiáng)大而有吸引力的地位和形象；為現(xiàn)有和潛在的商品、服務(wù)的購買者和使用者提供有吸引力的產(chǎn)品；以有效、可行的方法分發(fā)、配送城市的產(chǎn)品和服務(wù)；推廣城市吸引點，讓潛在消費者完全了解該地區(qū)獨特的長處。

3.1.7系統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容的邏輯關(guān)系

系統(tǒng)規(guī)劃各項內(nèi)容間存在的邏輯關(guān)系如圖2所示。

3.2縱向體系一系統(tǒng)規(guī)劃生命周期

系統(tǒng)規(guī)劃的縱向體系是指在進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃時應(yīng)遵循的科學(xué)合理的規(guī)劃步驟。系統(tǒng)規(guī)劃的本質(zhì)要求其縱向體系需要統(tǒng)籌考慮城市規(guī)劃涉及的各方面內(nèi)容，并在第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下展開。一般來說，系統(tǒng)規(guī)劃的縱向體系包括界定問題（立項）、進(jìn)行價值判斷、備選方案的制定與選擇、系統(tǒng)規(guī)劃決策、系統(tǒng)規(guī)劃實施管理、系統(tǒng)規(guī)劃的監(jiān)督與反饋六大階段，其中，每個大的階段又包含若干小的階段。

3.2.1問題的界定：立項

立項是系統(tǒng)規(guī)劃的第一步，即要明確系統(tǒng)規(guī)劃所要解決的問題是什么。由于各地的情況不同，面臨的問題也千差萬別，所以在立項的過程中要竭力避免拍腦袋想項目、急急上馬缺乏科學(xué)論證的項目、立項階段的“尋租”活動，以及政府盲目追求市場效益、忽略社會效益及整體效益現(xiàn)象的出現(xiàn)。一般說來，立項的主體為政府或政府相關(guān)部門以及私人利益集團(tuán)。此外，在立項時不能忽略專家、學(xué)者、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、規(guī)劃項目利益相關(guān)者的意見，且應(yīng)接受他們的監(jiān)督。

3.2.2制定目標(biāo)，進(jìn)行價值判斷

城市規(guī)劃作為一種干預(yù)、控制城市建設(shè)發(fā)展的行為，必然具有一定的理想目標(biāo)，城市規(guī)劃同時也是將目標(biāo)物化和實現(xiàn)目標(biāo)的過程。在確定目標(biāo)的過程中，城市規(guī)劃所面對的一般是一個價值體系，而不是簡單的單個價值觀，在這個價值體系中涉及到不同的利益群體，或者說是涉及到不同的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，因此“絕對正確”的規(guī)劃目標(biāo)是不存在的。在這種情況下，城市規(guī)劃目標(biāo)的確定來自不同價值判斷的整合，同時要協(xié)調(diào)因價值、利益差異而導(dǎo)致的矛盾。

3.2.3城市規(guī)劃備選方案的制定與選擇

一方面，城市規(guī)劃是主觀因素極強(qiáng)的創(chuàng)造性工作，即使有明確的控制目標(biāo)和規(guī)劃理念，規(guī)劃師依然有很大的能動空間：另一方面，實現(xiàn)同樣的規(guī)劃目標(biāo)具有多種組合方案，并非一個簡單的線性規(guī)劃過程。因此，有必要制定多套規(guī)劃方案，并對方案進(jìn)行比較選擇。需要說明的是，在實際的決策過程中，不可能選擇完全最優(yōu)的方案。這是因為城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城市規(guī)劃覆蓋了從社會經(jīng)濟(jì)到生態(tài)環(huán)境的各個方面，不可能得到一個絕對最優(yōu)的方案；此外，在對多個方案進(jìn)行選優(yōu)時，也難以找到一個綜合標(biāo)準(zhǔn)去判斷最優(yōu)的方案。因此，在實際過程中，往往是尋找多個所有目標(biāo)都符合要求的滿意方案，然后從中選優(yōu)即可。

3.2.4城市規(guī)劃決策

城市規(guī)劃決策是決策主體針對城市規(guī)劃過程中已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生和將要發(fā)生的問題，收集信息、判斷『生質(zhì)、選擇方案、制定政策的活動過程，是城市規(guī)劃成果合法化的一個關(guān)鍵步驟。

①方案的比較與選擇；

②技術(shù)可行性的比較：技術(shù)可行性標(biāo)準(zhǔn)測量各選方案或項目的結(jié)果能否達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)；

③經(jīng)濟(jì)可行性的比較：某一個規(guī)劃項目或方案，只有利益超過成本或至少利益等于成本時，才是經(jīng)濟(jì)可行的；

④政治可行性的比較：如果一個項目或方案得不到立法者、政府官員、政治利益集團(tuán)以及民眾的支持，那么它就很少有被采納的機(jī)會，即使被采納了，執(zhí)行成功的機(jī)會也很?。?/p>

⑤行政可行性的比較：行政可行性也稱為行政或管理的可操作性。

3.2.5城市規(guī)劃實施管理

城市規(guī)劃實施管理是指城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃法律規(guī)范和批準(zhǔn)的城市規(guī)劃，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各項建設(shè)活動進(jìn)行規(guī)劃審查，并核發(fā)規(guī)劃許可的行政管理工作。城市規(guī)劃實施管理對城市的各項用地和建設(shè)活動進(jìn)行統(tǒng)一的安排和控制，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)城市的各項建設(shè)事業(yè)有計劃、有秩序地協(xié)調(diào)發(fā)展，保證城市規(guī)劃的目標(biāo)得以實現(xiàn)。

3.2.6城市規(guī)劃的監(jiān)督與反饋

城市規(guī)劃的監(jiān)督與反饋是系統(tǒng)規(guī)劃的重要內(nèi)容，是系統(tǒng)思想得以貫徹實施的制度保障。當(dāng)前，我國的城市規(guī)劃工作中存在監(jiān)督者與被監(jiān)督者是同一主體的現(xiàn)象，這是現(xiàn)行規(guī)劃出現(xiàn)諸多問題的根源所在。因此，需要將監(jiān)督權(quán)從政府權(quán)利中分離出來，賦予其獨立的、平行的權(quán)力。在系統(tǒng)規(guī)劃中，應(yīng)強(qiáng)化公眾參與的作用，公眾參與有利于監(jiān)督系統(tǒng)自身制度的建設(shè)和監(jiān)督體系的建立，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督，有利于提高城市規(guī)劃決策監(jiān)督的效率，增強(qiáng)行政監(jiān)督的實際效果。城市規(guī)劃的非線性特征使規(guī)劃存在著反復(fù)調(diào)整的必要性，而這種調(diào)整則依賴于系統(tǒng)的反饋機(jī)制，反饋機(jī)制也是貫穿于整個規(guī)劃過程中的。綜上所述，系統(tǒng)規(guī)劃的縱向體系從規(guī)劃生命周期的視角提供規(guī)劃過程管理和規(guī)劃制度保障的措施，將有助于規(guī)避當(dāng)前我國城市規(guī)劃中存在的諸多問題。

4.結(jié)語

城市規(guī)劃的編制涉及多數(shù)人的利益，而且其影響的范圍遍及各行各業(yè)，要形成一個為大多數(shù)人所接受的公共契約一城市規(guī)劃成果。規(guī)劃編制過程涉及的利益主體包括：行政主體、市場主體和立法主體?；谏婕暗睦嫒后w眾多和影響因素的繁雜，要在城市規(guī)劃中構(gòu)筑一個為多方利益主體所接受，城市規(guī)劃編制的過程實質(zhì)上是“通過博弈實現(xiàn)均衡”的過程。最終，本文建立的中國城市系統(tǒng)規(guī)劃體系如圖3所示：

將城市規(guī)劃的主要對象一城鎮(zhèn)、區(qū)域乃至整個地域環(huán)境作為一個大系統(tǒng)，通過系統(tǒng)方法來對系統(tǒng)各要素及其相互關(guān)系進(jìn)行分析和處理，強(qiáng)調(diào)整體性、相關(guān)性、結(jié)構(gòu)性和目的性。