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第一篇：銀行的自查報(bào)告

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為唯一家農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)是中國金融體系的重要組成部分，按照wto規(guī)劃和中國金融對外開放步伐的.加快，其業(yè)務(wù)范圍將隨其金融職能和政策性金融作用將全面凸現(xiàn)。農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)具有“雙重性”，即政策性和經(jīng)營性，這就對農(nóng)發(fā)行的保密工作提出了更高的要求?，F(xiàn)階段農(nóng)發(fā)行保密工作存在諸多隱患，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、對保密工作必要性和重要性認(rèn)識不足。

保密工作是基層農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)工作的重要組成部分，作為政策性銀行必須確保執(zhí)行政策的嚴(yán)肅性和時(shí)效性，保密工作必須提到我們工作的議事日程上。否則，將會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位現(xiàn)象，其危害性從小的方面講損壞了農(nóng)發(fā)行的社會(huì)形象，可能惡化黨群干部關(guān)系；從大的方面講就有可能損害農(nóng)民的利益，有可能影響國家貨幣政策的傳導(dǎo)和宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至關(guān)系到員工生命和財(cái)產(chǎn)安全，因此，保密工作時(shí)刻伴隨著我們，要像安保工作一樣警鐘常常敲。

2、對保密工作的'范圍和職責(zé)不清。

大多數(shù)人認(rèn)為保密工作就是保密部門和工作人員及領(lǐng)導(dǎo)們的事，與自己沒有太大的關(guān)系；保密只不過對涉及國家機(jī)密的文件等按規(guī)定的范圍和時(shí)間進(jìn)行公布，對基層農(nóng)發(fā)行及員工來說沒有很大的必要；有的人認(rèn)為只保密農(nóng)發(fā)行有關(guān)信息，與自己有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門及企業(yè)的信息不在保密范圍之內(nèi)等等。這些觀點(diǎn)都具有片面性，上述對保密工作的必要性和重要性已作了簡單的介紹，實(shí)際上我們每個(gè)人的工作都涉及到保密問題，每個(gè)員工都有保密職責(zé)，凡是有可能對農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)開展和內(nèi)部工作協(xié)調(diào)及其它部門、企業(yè)工作帶來不利影響的.信息都屬于保密的范圍。

3、對保密工作重視不夠。

從現(xiàn)實(shí)狀況來看，基層農(nóng)發(fā)行保密工作做的怎樣，似乎對各方面工作開展影響不大，對保密工作存在麻痹思想、重視不夠。

一是缺乏相應(yīng)配套的保密設(shè)備等設(shè)施；

二是保密規(guī)章制度體系不夠健全和完善；

三是基層行基本上沒有配備專（兼）職保密人員，既使配備了專（兼）職工員也僅是應(yīng)付檢查等，沒有切實(shí)有效地開展工作；

四是對保密工作說起來重要，實(shí)際檢查指導(dǎo)少，崗位工作職責(zé)不到位。

針對上述存在的問題和不足，要確?；鶎愚r(nóng)發(fā)行各項(xiàng)工作順利開展，形成大保密工作的局面，對此談一點(diǎn)膚淺的看法。

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高全員保密意識

為強(qiáng)化基層農(nóng)發(fā)行的保密工作，應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)內(nèi)自上而下成立“一把手”任組長，分管行長為副組長，有關(guān)部負(fù)責(zé)人為成員的保密工作領(lǐng)導(dǎo)小組，配備專（兼）職保密干部，使保密工作層層有人抓、事事有人管，形成網(wǎng)絡(luò)管理狀態(tài)。同時(shí)，要把保密工作納入議事日程、納入目標(biāo)考核中，采取與責(zé)任人工資、政績掛鉤的辦法，增強(qiáng)保密工作人員的責(zé)任感。

二、健全制度，細(xì)化職責(zé)，規(guī)范保密工作建設(shè)

首先要建立健全和完善各項(xiàng)保密工作制度。如：機(jī)要文件傳閱制度、密押管理制度、出納制度、保衛(wèi)制度、檔案管理保密制度、保密工作責(zé)任制等，并要將這些制度印成冊子，分發(fā)到涉密人員手中，有些制度還可采取放大上墻的辦法，使人人都能熟悉操作，為把這些制度落到實(shí)處，還應(yīng)科學(xué)規(guī)定有關(guān)涉密部室的保密事項(xiàng)。如：辦公室機(jī)要文件傳閱、借閱；會(huì)計(jì)部門聯(lián)行密押的使用和印章、重要空白憑證的管理、現(xiàn)金調(diào)運(yùn)計(jì)劃、運(yùn)鈔路線的管理；信貸計(jì)劃部門的資金構(gòu)成、資產(chǎn)質(zhì)量、數(shù)據(jù)及傳輸?shù)?，這些都要求各專業(yè)操作履行崗位責(zé)任，遵守保密制度，使銀行的保密工作步入規(guī)范化、制度化軌道。

三、加大投入，狠抓落實(shí)，促進(jìn)各項(xiàng)工展開展

農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，擔(dān)負(fù)著糧油收儲企業(yè)收購資金安全高效運(yùn)營的重任。在開展業(yè)務(wù)活動(dòng)中，除接觸到國家政策性收購資金的秘密外，自身還不斷產(chǎn)生出大量的內(nèi)部秘密，如稍有不慎都會(huì)給國家造成難以挽回的損失，怎樣搞好保密工作，不但要采取一系列行之有效的措施，更重要的是抓好措施的落實(shí)。

一是機(jī)要文件的存放要實(shí)行“三鐵”，即鐵門、鐵窗、鐵柜；

二是在機(jī)要文件的收發(fā)上要實(shí)行“三簿一卡”，即收文登記簿、發(fā)文登記簿、借閱登記簿、文件傳閱卡，閱文、傳文按保密程序辦理；

三是在機(jī)要文件的管理上要達(dá)到“三專”，即專人、專柜、專室管理；

四是在安全保密工作中要落實(shí)“三個(gè)檢查”，即保密領(lǐng)導(dǎo)小組對其成員進(jìn)行定期檢查，看保密制度是否貫徹落實(shí)；對涉密部門進(jìn)行定期檢查，看有無違背保密制度的行為；對基層營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行定期檢查，看有無違背操作制度的行為和失泄密漏洞，只有這樣才能搞好基層農(nóng)發(fā)行的保密工作，遏制各類泄密事件的發(fā)生，更好的服務(wù)于農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展。

第二篇：建立健全地方政府舉債機(jī)制

目

錄

一、地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀、問題及其原因

（一）地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題

1、適度寬松的貨幣政策與四萬億投資推動(dòng)了地方融資平臺數(shù)量與規(guī)模的超常規(guī)增長

2、融資規(guī)模的急速擴(kuò)大與償還來源的不確定性加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

3、商業(yè)銀行對融資缺乏有效的信息識別能力導(dǎo)致大量不健康貸款產(chǎn)生

（二）地方融資平臺問題產(chǎn)生的原因

1、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在融資需求

2、我國政治體制及官員升遷機(jī)制導(dǎo)致地方政府存在內(nèi)在的高負(fù)債的傾向。

3、融資平臺缺少股權(quán)制衡機(jī)制，市場力量難以進(jìn)入融資平臺

二、界定和明確地方政府與融資平臺利益邊界

（一）融資平臺與政府間的基本關(guān)系——企業(yè)和股東

（二）政府在融資平臺中的利益邊界

1、按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)

2、按照其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，不包括擔(dān)保責(zé)任

3、作為董事會(huì)成員，提名高級管理人員。

4、作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人

5、按照公共品補(bǔ)貼原則對純公益性項(xiàng)目提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

6、根據(jù)融資平臺特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策以吸引民間資金進(jìn)入

三、完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)

（一）促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

1、通過稅收減免等政策引入戰(zhàn)略投資者參股融資平臺

2、引入戰(zhàn)略投資者過程中，應(yīng)注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。

（二）聘用非政府人員進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離

（三）降低政府對于融資平臺的“絕對控股”，引入股權(quán)制衡機(jī)制，

（四）建立健全地方融資平臺內(nèi)控機(jī)制，提高財(cái)務(wù)披露與透明度

四、整合融資平臺之間、融資平臺與政府主管部門之間的同類業(yè)務(wù)

（一）理順各類平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性整合資源，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

1、理順各平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間業(yè)務(wù)無效交叉

2、熟諳各類業(yè)務(wù)間關(guān)系，依其特性對平臺公司進(jìn)行整合，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

3、清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下放部分下放融資平臺

（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協(xié)作運(yùn)用空間充分

1、縣鄉(xiāng)級融資平臺的激增導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)急劇上升

2、縣鄉(xiāng)融資平臺的設(shè)立不符合融資平臺經(jīng)營所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，

3、清理縣鄉(xiāng)區(qū)級融資平臺，以地市為統(tǒng)籌進(jìn)行平臺建設(shè)

（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府建座“防火墻”

1、建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺，協(xié)調(diào)資源運(yùn)作

2、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為政府建座“防火墻”

五、加強(qiáng)融資平臺公司的外部監(jiān)管

（一）建立健全相關(guān)法律制度

（二）完善融資平臺審計(jì)制度及信息披露制度

（三）建立健全地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

（四）建立融資平臺評級機(jī)制

1、評級機(jī)制有助于融資平臺引入市場資金

2、評級機(jī)制有助于對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束作用

（五）加強(qiáng)融資平臺的日常經(jīng)營監(jiān)管

1、加強(qiáng)項(xiàng)目的立案審核監(jiān)控

2、加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)行中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

3、加強(qiáng)對于平臺公司的跟蹤審計(jì)工作

4、加強(qiáng)融資平臺日常KPI匯報(bào)管理

（六）完善融資平臺的懲戒激勵(lì)機(jī)制

1、激勵(lì)機(jī)制應(yīng)賞罰分明，形式多樣。

2、建立平臺公司退出機(jī)制。

2 專題三：規(guī)范地方融資平臺行為 降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

09年以來，地方融資平臺飛速的發(fā)展，無可諱言，其為地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共事業(yè)的發(fā)展帶來巨大的助力。然而，長期缺乏規(guī)范性的發(fā)展，使得部分地方融資平臺累積的大量的風(fēng)險(xiǎn)。如何規(guī)范地方融資平臺的行為，使其能夠合法、合規(guī)、合理、健康、良性的運(yùn)作與發(fā)展，對于地方融資平臺這一創(chuàng)新性實(shí)踐更好的扮演經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的助推器，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來“活水”而言，至關(guān)重要。

一、地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀、問題及其原因

（一）地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題

1、適度寬松的貨幣政策與四萬億投資推動(dòng)了地方融資平臺數(shù)量與規(guī)模的超常規(guī)增長 地方政府融資平臺自1994年分稅制改革起步，到2009年開始進(jìn)入快速擴(kuò)張時(shí)期。2008年末，為應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊，中國開始實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以刺激經(jīng)濟(jì)。在相關(guān)部委指導(dǎo)意見的鼓舞下，地方政府進(jìn)一步集中資源，全面展開融資平臺的設(shè)立，繼續(xù)強(qiáng)化國資公司、城投公司、開發(fā)投資公司等融資平臺的功能，做大其資本金規(guī)模，將部分財(cái)政資金、劃撥土地、國有股權(quán)乃至學(xué)校、公用地等都納入融資平臺的資本金中1。

2008年初, 全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計(jì)1萬多億元, 而據(jù)中國人民行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示, 全國地方融資機(jī)構(gòu)已達(dá)8000多家, 其中縣級融資平臺占70%以上。各級融資平臺管理的總資產(chǎn)約為8萬億元, 總負(fù)債已達(dá)5萬億到6萬億元的水平, 平均負(fù)債率高達(dá)60% 以上。2

2、融資規(guī)模的急速擴(kuò)大與償還來源的不確定性加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

伴隨著各類融資平臺的不斷發(fā)展，地方政府高負(fù)債傾向所產(chǎn)生的巨額融資規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其還本付息能力，高達(dá)60%的融資平臺平均負(fù)債率，極大的加深了地方政府的財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，巨額的貸款余額償還來源的不確定性以及其擔(dān)保本身的法律無效性，也為金融系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

3、商業(yè)銀行對融資缺乏有效的信息識別能力導(dǎo)致大量不健康貸款產(chǎn)生

商業(yè)銀行在這一時(shí)期開始大面積涌入地方融資平臺業(yè)務(wù)。但大多數(shù)商業(yè)銀行對政府支持的融資平臺并不具備必要的信用信息分析和識別能力，導(dǎo)致無序競爭，嚴(yán)重破壞了金融生態(tài)環(huán)境，對融資平臺的貸款審核頻頻違規(guī)，地方政府為融資平臺違規(guī)擔(dān)保的現(xiàn)象也十分普遍。 12唐洋軍，財(cái)政分權(quán)與地方政府融資平臺的發(fā)展：國外模式與中國之道，2011 楊燕英，劉栓虎，規(guī)范地方政府融資平臺的路徑探討，2011

3

（二）地方融資平臺問題產(chǎn)生的原因

融資平臺快速發(fā)展所引起的諸多問題，究其原因，主要還是由于其內(nèi)在機(jī)制的不健全。綜合起來，主要包括以下幾個(gè)因素。

1、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在融資需求

稅收制度與相關(guān)法律使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在資金缺口。分稅制改革后，地方財(cái)政收入急劇下降。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府既要支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)。而這些事權(quán)大多剛性較強(qiáng)，所需支出的基數(shù)大，增長也快，地方財(cái)政出現(xiàn)了缺口。地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，使得地方政府存在融資需求。而我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得舉債，使得該部分需求無法通過正常的債務(wù)手段進(jìn)行化解。地方政府“捉襟見肘”的財(cái)政局面使得其內(nèi)在即具有融資的剛性需求。

2、我國政治體制及官員升遷機(jī)制導(dǎo)致地方政府存在內(nèi)在的高負(fù)債的傾向

我國現(xiàn)行的“淘汰式”的地方官員激勵(lì)機(jī)制，使得官員在進(jìn)行社會(huì)管理和市場交易的過程中同樣扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色。處于“政治錦標(biāo)賽”中的官員其決策行為主要按照其任期政績最大化進(jìn)行。而“資源密集型”工程或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是在其決策中最有效率的部分，一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可改善城市面貌和人民生活質(zhì)量，其可獲得良好的口碑；另一方面，其本身亦可獲得較強(qiáng)的政績信號。因此，我國政治制度下官員本身即對高基礎(chǔ)建設(shè)投資具有強(qiáng)偏好。而官員的任期制度與相關(guān)金融產(chǎn)品期限的不匹配，也在一定程度上使得官員在進(jìn)行融資時(shí)權(quán)利義務(wù)的高度不匹配，從而越發(fā)強(qiáng)化了其極為進(jìn)行政績工程而衍生的負(fù)債需求。

3、融資平臺缺少股權(quán)制衡機(jī)制，市場力量難以進(jìn)入融資平臺

地方融資平臺大多經(jīng)營公共產(chǎn)品，其本身的低效率所導(dǎo)致的低收益特征使得市場力量不愿亦不能進(jìn)入。市場力量的難以進(jìn)入，使得融資平臺大多股權(quán)單一，而很多融資平臺管理人員由政府公務(wù)人員擔(dān)任，更使得其經(jīng)營完全無獨(dú)立性可言，其經(jīng)營大多地方政府“一言堂”。股權(quán)的高度集中，治理結(jié)構(gòu)的不完整使得融資平臺缺少經(jīng)營獨(dú)立性。而某些地方政府所提供的顯性或隱形擔(dān)保更模糊了融資平臺的利益邊界，使得其融資決策時(shí)缺乏理性的對其還款能力的考量，融資行為明顯過于激進(jìn)而缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，這也在另一方面刺激了融資平臺貸款余額的非理性快速增長。

二、界定和明確地方政府與融資平臺利益邊界

現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為,企業(yè)是一系列契約(合同)的組合,是不同的利益主體(理性的經(jīng)濟(jì)人)在追求其自身利益的過程中,為降低交易成本、節(jié)約交易費(fèi)用而采取的一種相互之間交易財(cái)

4 產(chǎn)的方式。企業(yè)的這一本質(zhì)特征實(shí)際上意味著以下三點(diǎn):(1)企業(yè)契約作為不同利益主體相互交易財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式,其參與者必然是對投入企業(yè)的資產(chǎn)(包括非人力資本和人力資本)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體。(2)企業(yè)契約是不同的利益主體基于對自身利益的追求而簽訂的。這就決定了企業(yè)的深層運(yùn)行動(dòng)機(jī)就是為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。(3)企業(yè)是由不同的權(quán)利主體組成的,他們各有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益,有基于其財(cái)產(chǎn)權(quán)而獲取收益的權(quán)利。這就內(nèi)在地要求參與企業(yè)的利益、權(quán)利主體必須明確界定各自的主體地位與權(quán)利邊界,以便合理地分享企業(yè)組合資產(chǎn)(包括各企業(yè)參與人投入企業(yè)的各類非人力資本和人力資本)在運(yùn)營過程中所帶來的“不確定的最大化利益”。

(一)融資平臺與政府間的基本關(guān)系——企業(yè)和股東

我們認(rèn)為，對于地方融資平臺而言，其本質(zhì)是一種企業(yè)，作為獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體，獨(dú)立的進(jìn)行經(jīng)營決策，維持企業(yè)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，對股東負(fù)責(zé)?，F(xiàn)階段利益邊界的模糊以及治理結(jié)構(gòu)的缺失使得地方政府融資平臺失去了其作為企業(yè)的基本經(jīng)營獨(dú)立權(quán)，轉(zhuǎn)而成為地方政府變相借債的手段和工具。

而地方政府在融資平臺的經(jīng)營管理中，所能扮演的角色只能是“股東”——以財(cái)政資金或者土地儲備等方式對融資平臺注資，按照其出資為限承擔(dān)其有限責(zé)任。而作為股東，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，政府不應(yīng)也不能對融資平臺的債務(wù)進(jìn)行任何形式的擔(dān)保和承諾行為。

（二）政府在融資平臺中的利益邊界

現(xiàn)階段地方融資平臺發(fā)展所出現(xiàn)的諸多問題，主要在于政府對于自身所應(yīng)扮演的角色定位不明，管了太多不該管，管的太多，管的太寬。界定政府和融資平臺的利益邊界，主要在限定地方政府可參與的范圍，可扮演的角色。綜合來說，包括以下幾個(gè)方面：

1、按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)

政府作為融資平臺出資人，按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益、分紅的權(quán)利。同時(shí)，政府可根據(jù)其出資份額，對融資平臺重大經(jīng)營事項(xiàng)，行使表決權(quán)。

2、按照其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，不包括擔(dān)保責(zé)任

政府作為融資平臺股東，按照其出資額，承擔(dān)有限責(zé)任。政府不應(yīng)對融資平臺融資行為進(jìn)行任何形式的擔(dān)保。

3、作為董事會(huì)成員，提名高級管理人員。

政府可作為董事會(huì)成員，提名高級管理人員。通過董事會(huì)投票決議高級管理人員任免工作。其中，為避免尋租行為，融資平臺各層級經(jīng)營管理人員均不應(yīng)為政府公務(wù)人員

4、作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人

政府作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人，選擇有資質(zhì)、有實(shí)力的融資平臺作為項(xiàng)目投、

5 承標(biāo)人對項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作。項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府實(shí)行預(yù)防監(jiān)管的職能，不直接參與項(xiàng)目運(yùn)作具體細(xì)節(jié)的決定及執(zhí)行。

5、按照公共品補(bǔ)貼原則對純公益性項(xiàng)目提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

對于純公益性公共物品，政府應(yīng)承擔(dān)主要提供職能，由財(cái)政提供。對于其委托融資平臺投建部分，政府按照公共品補(bǔ)貼原則對承建平臺提供足額財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

6、根據(jù)融資平臺特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策以吸引民間資金進(jìn)入

對于融資平臺，政府可根據(jù)其特點(diǎn)制定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策，以此促進(jìn)民間資金的進(jìn)入，優(yōu)化融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)。融資平臺則作為企業(yè)，在規(guī)則內(nèi)依法納稅。

三、完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)

完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)，作為一種現(xiàn)代企業(yè)管理的有效手段，能夠在引入多元化股權(quán)制衡機(jī)制的情況下，有效抑制地方政府的過度融資行為。

（一）促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

1、通過稅收減免等政策引入戰(zhàn)略投資者參股融資平臺

由于公共物品提供本身所具有的低收益的特點(diǎn)，對于市場投資者而言欠缺吸引里，在引入戰(zhàn)略投資者的過程中，應(yīng)通過稅收優(yōu)惠等方式對其補(bǔ)貼吸引其購買融資平臺股權(quán)。例如，可對參股企業(yè)進(jìn)行部分收益所得稅的減免。

2、引入戰(zhàn)略投資者過程中，應(yīng)注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。

在引入戰(zhàn)略投資者過程中，平臺應(yīng)特別注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。一方面，在選擇投資者時(shí)，應(yīng)選擇不同實(shí)體的公司。不同行業(yè)的公司，能夠減小風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)集中度、改善融資平臺的股權(quán)結(jié)構(gòu)。另一方面，部分融資平臺亦可邀請所建涉及領(lǐng)域的上下游企業(yè)參股平臺，以此形成產(chǎn)業(yè)鏈條，提高平臺運(yùn)作效率。

（二）聘用非政府人員及專業(yè)人員進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離

在聘用平臺公司高級管理人員時(shí)，應(yīng)盡量規(guī)避政府人員，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。在高管的聘用中，應(yīng)注重其專業(yè)性，選擇專業(yè)、有經(jīng)濟(jì)金融管理經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)行管理，以保證平臺公司的良性運(yùn)作。高級管理人員應(yīng)由董事會(huì)進(jìn)行選擇、任免。

另外，在融資平臺經(jīng)營過程中，應(yīng)注意各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人專業(yè)水平的選擇、培養(yǎng)，一支懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理的管理團(tuán)隊(duì)，是融資平臺持續(xù)健康發(fā)展的基本保證。

（三）降低政府對于融資平臺的“絕對控股”，引入股權(quán)制衡機(jī)制

應(yīng)積極改善融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低其股權(quán)集中度，降低政府對于融資平臺的“絕對控

6 股”，積極引入股權(quán)制衡機(jī)制，從公司內(nèi)部抑制政府的高負(fù)債偏好。

通過內(nèi)部牽制，使得政府無法單獨(dú)控制的決策，從而達(dá)到股東相互監(jiān)督的股權(quán)安排模式，既能保留股權(quán)相對集中的優(yōu)勢，又能有效抑制股東對公司利益的侵害。股權(quán)制衡程度越高，外部股東相對于政府的制衡能力就越強(qiáng)，相應(yīng)地外部股東監(jiān)督的意愿和能力也就越強(qiáng)，從而股權(quán)制衡對維護(hù)企業(yè)價(jià)值的積極作用的效果就越好。

（四）提高融資平臺財(cái)務(wù)披露與財(cái)務(wù)透明度，建立健全地方融資平臺內(nèi)審內(nèi)控機(jī)制 為確保投資者利益，財(cái)務(wù)信息披露和高度透明是必要的。完善的財(cái)務(wù)信息披露制度與透明度能夠?qū)竟芾碚弋a(chǎn)生內(nèi)在的約束機(jī)制，從而達(dá)到優(yōu)化公司治理，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，改善經(jīng)營績效的目的。

與此同時(shí)，健全融資平臺的內(nèi)部審計(jì)制度，從內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，保證公司的長效、健康經(jīng)營。建立內(nèi)部控制應(yīng)遵循以下基本原則：

①有效性原則。建立的內(nèi)部控制必須具有有效性，即各種內(nèi)部控制制度包括最高決策層所制定的業(yè)務(wù)規(guī)章和發(fā)布的指令，必須符合國家和監(jiān)管部門的規(guī)章．必須具有高度的權(quán)威性，成為所有員工嚴(yán)格遵守的行動(dòng)指南。

②審慎性原則。建立內(nèi)部控制必須以審慎經(jīng)營為出發(fā)點(diǎn)，要充分考慮到業(yè)務(wù)過程中各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立適當(dāng)?shù)牟僮鞒绦蚝涂刂撇襟E來防范各種風(fēng)險(xiǎn)，并且設(shè)定在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)要采取哪些措施來進(jìn)行補(bǔ)救。

③全面性原則。建立的內(nèi)部控制必須滲透到公司的各項(xiàng)業(yè)務(wù)過程和各個(gè)操作環(huán)節(jié)，覆蓋所有的部門和崗位。

④及時(shí)性原則。建立的內(nèi)部控制必須要跟上業(yè)務(wù)和形勢發(fā)展的需要，樹立“內(nèi)控先行”的思想，不能因?yàn)榉蓻]有規(guī)定或監(jiān)管當(dāng)局沒有要求而不采取必要的控制措施。 ⑥獨(dú)立性原則。內(nèi)部控制的檢查、評價(jià)部門必須獨(dú)立于內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行部門，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當(dāng)分開，并向不同的管理人員報(bào)告工作；在存在管理人員職責(zé)交叉的情況下，要為負(fù)責(zé)控制的人員提供可以直接向最高管理層報(bào)告的渠道。

四、整合融資平臺之間、融資平臺與政府主管部門之間的同類業(yè)務(wù)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，我國地方政府融資平臺出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長，其中尤其以縣級“府投平臺”增長最為迅速，它們在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)也出現(xiàn)了很多的問題，如加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，造成了地方資源的浪費(fèi)，因此需要對現(xiàn)存的“府投平臺”進(jìn)行整合。

2010年8月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》要求地方

7 各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；（2）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；（3）融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。

從理論上講，我們認(rèn)為對“府投平臺”的整合應(yīng)從兩個(gè)方面入手。一是旨在理順各平臺業(yè)務(wù)特性，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性對進(jìn)行資源整合，以期提高平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)所進(jìn)行的橫向業(yè)務(wù)整合；二是為擴(kuò)大融資平臺經(jīng)營規(guī)模效率、減小其風(fēng)險(xiǎn)成本所進(jìn)行的縱向業(yè)務(wù)整合。

（一）理順各類平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性整合資源，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

1、理順各平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間業(yè)務(wù)無效交叉

目前各級地方政府融資平臺的業(yè)務(wù)主要涉及交通運(yùn)輸、公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境保護(hù)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、公共管理和社會(huì)組織、電力、燃?xì)饧白詠硭纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等，這些業(yè)務(wù)中有的業(yè)務(wù)能給融資平臺公司帶來收益，屬于可經(jīng)營性公益項(xiàng)目，如交通運(yùn)輸、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、電力、燃?xì)饧白詠硭纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；有的則是主要依靠地方政府財(cái)政收入支持，不能帶來收益的，屬于純公益性經(jīng)營項(xiàng)目，如公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境保護(hù)、公共管理和社會(huì)組織。而各級地方政府尤其是地市級和縣級政府往往組建了多家政府融資平臺公司，一方面，各融資平臺公司往往從事以上提到的多項(xiàng)業(yè)務(wù)，精力分散業(yè)務(wù)雜。另一方面，一個(gè)種類的業(yè)務(wù)往往有多個(gè)公司同時(shí)參與，業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象突出。平臺間的業(yè)務(wù)交叉與重復(fù)產(chǎn)生嚴(yán)重內(nèi)耗，大大降低了融資平臺的經(jīng)營效率。因此，有必要根據(jù)各融資平臺業(yè)務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間的無效交叉，讓每個(gè)融資平臺都能顯現(xiàn)其比較優(yōu)勢，集中優(yōu)勢力量做擅長的事。

2、熟諳各類業(yè)務(wù)間關(guān)系，依其特性對平臺公司進(jìn)行整合，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

對于各融資平臺的橫向整合，首先要熟悉各類業(yè)務(wù)間的關(guān)系，知道哪些業(yè)務(wù)能夠產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，深諳其內(nèi)在機(jī)理。而后依照其特性對各類平臺公司進(jìn)行整合，同類業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)或者不同類業(yè)務(wù)但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務(wù)均可進(jìn)行整合。

受到普遍追捧的“重慶八大投”模式，在一點(diǎn)上做的尤為突出。比如，重慶城市交通開發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司（簡稱開投）的成立，即是整合了同類業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)公司，其由重慶開發(fā)投資公司（此開投可視為老開投）、公交集團(tuán)、站場集團(tuán)三大國企合并重組而成。

8 主要負(fù)責(zé)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資及建設(shè)，側(cè)重于鐵路、輕軌、公交、站場、民航等方面的建設(shè)營運(yùn)。其整合資源，理順了體制，提高了效率。整合前，有時(shí)一件很簡單的事也要分別聽取3個(gè)企業(yè)的意見，程序復(fù)雜。整合后，對于城市交通如何發(fā)展，直接在公司董事會(huì)上討論解決，什么地方建公交線、什么地方鋪輕軌、什么地方建站場，統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。

另外，重慶高等級公路建設(shè)投資有限公司（簡稱高投）到交旅的華麗轉(zhuǎn)身，則是將不同類但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行整合的經(jīng)典案例。2006年，重慶市將高投改名交旅集團(tuán)。這是重慶市政府對高投的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。其中包含了重慶市政府對于旅游產(chǎn)業(yè)相對交通設(shè)施依存度的精準(zhǔn)認(rèn)識，充分發(fā)揮了高投修路的優(yōu)勢，使交通與旅游兩相互動(dòng)，共同促進(jìn)。由高投華麗轉(zhuǎn)身過來的交旅集團(tuán)很快提出了“旅游管理一體化”的概念，并相繼成立“長江三峽”、“都市旅游”、“烏江畫廊”三個(gè)子公司，用最快的速度對重慶各景區(qū)實(shí)施整合和打造。

可以看到，諳熟各類業(yè)務(wù)間的內(nèi)在聯(lián)系，根據(jù)其特性進(jìn)行平臺整合，方能有效提升融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)，提高融資平臺經(jīng)營效率。

3、清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下放部分下放融資平臺

在現(xiàn)實(shí)中，地方政府的農(nóng)業(yè)管理部門、交通運(yùn)輸管理部門、食品監(jiān)管部門、文化管理部門、水務(wù)管理部門、環(huán)境保護(hù)治理部門等政府部門職能交叉非常普遍。一項(xiàng)整體性職能往往分割給多個(gè)部門行使，造成不同部門在行使相同或類似職能的現(xiàn)象。如食品監(jiān)管部門涉及到從“田頭到餐桌”的多個(gè)部門，如農(nóng)業(yè)、動(dòng)檢、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品監(jiān)督等，每個(gè)部門各管一段；水務(wù)管理分散在水利、環(huán)保、建設(shè)以及公用事業(yè)等多個(gè)部門；交通管理中的路政與運(yùn)政、公交與軌道及出租車客運(yùn)分離等等。由此可見，現(xiàn)階段我國地方政府存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)、職能交叉、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端，造成行政系統(tǒng)部門分割、政出多門、多頭管理、協(xié)調(diào)困難、內(nèi)耗嚴(yán)重，難以形成合力，影響政府決策的科學(xué)性和執(zhí)行力3。

針對此種情況，應(yīng)該將政府職能部門的權(quán)利下放，將其合并到地方投融資平臺中去，由融資平臺集中辦理原應(yīng)由政府職能部門負(fù)責(zé)的事務(wù)，政府職能部門僅發(fā)揮其引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，兩部形成合力，集中力量辦大事。

（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協(xié)作運(yùn)用空間充分

1、縣鄉(xiāng)級融資平臺的激增導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)急劇上升

2009年末全國有3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，大約8000家政府投融資平臺公司，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元，負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)大。除了規(guī)模的爆炸式擴(kuò)張，融資平臺結(jié)構(gòu)亦發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了一大批縣級融資平臺，截至2009年末。縣鄉(xiāng)級 3王玉明，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu),構(gòu)建地方大部門制，2008，（08）

9 融資平臺共4907 家， 占全部平臺數(shù)量的60%，貸款余額約1.85 萬億，占全部平臺貸款余額的25%。在一年半時(shí)間內(nèi)，縣鄉(xiāng)級平臺數(shù)量迅速擴(kuò)張了3倍，占融資平臺的一般以上。

縣鄉(xiāng)級“融資平臺”的功能與省市級相同，而由于其財(cái)力有限再加上其管轄地域相對狹小，可供利用資源相對貧乏，這就注定了縣鄉(xiāng)級“融資平臺”的資金來源主要是依靠銀行貸款?？h鄉(xiāng)級“融資平臺”不僅使得原本緊缺的銀行資金呈分散化，不利于集中財(cái)力辦大事，還造成了縣鄉(xiāng)級政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的急劇上升。

2、縣鄉(xiāng)融資平臺的設(shè)立不符合融資平臺經(jīng)營所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)

融資平臺具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，和單個(gè)項(xiàng)目相比，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力大很多。一是單個(gè)項(xiàng)目有盈有虧，而融資平臺可以用盈利彌補(bǔ)虧損；二是部分行業(yè)收益比較穩(wěn)定，但有些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)具有公益性質(zhì)而沒有財(cái)務(wù)收益，融資平臺通過行業(yè)整合，能夠以豐補(bǔ)歉，使兩者都能順利融資；三是同一個(gè)行業(yè)的項(xiàng)目周期不同，有的項(xiàng)目已經(jīng)還完貸款，還在收費(fèi)；有的剛開始籌建，可能缺少資本金而難以立項(xiàng)，其至于同一平臺進(jìn)行整合，融資就成為可能4。因此，一定規(guī)模的整合“空間”，是融資平臺良性運(yùn)作的基本保證。

而縣鄉(xiāng)級融資平臺，其過小的規(guī)模明顯不符合融資平臺規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，其存在明顯效率地下。

3、清理縣鄉(xiāng)區(qū)級融資平臺，以地市為統(tǒng)籌進(jìn)行平臺建設(shè)

在進(jìn)行行業(yè)梳理整合的同時(shí)，對于某些規(guī)模較小的融資平臺應(yīng)進(jìn)行縱向的梳理合并，取消小平臺，合并后的融資平臺應(yīng)擁有充分的資源協(xié)調(diào)運(yùn)作空間。

因此，存在上述問題的各地方應(yīng)首先學(xué)習(xí)石家莊的“四資整合法”，將其國有“四資” （資源、資產(chǎn)、資金、資本）進(jìn)行有效整合，將縣鄉(xiāng)級“府投平臺”逐步合并到省級或地市級，或?qū)^(qū)縣的政府基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺重組為縣域投資發(fā)展公司的子公司，市縣兩級通過母子公司形式實(shí)施縣級基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目，以此改變國有資源浪費(fèi)、資產(chǎn)低效、資金分散、資本缺位的狀況，為城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大公益類項(xiàng)目建設(shè)構(gòu)建一個(gè)開放式大規(guī)模的投融資平臺，發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府建座“防火墻” 金融控制股份公司簡稱（金控），以控制其他公司的股份作為主要業(yè)務(wù)。根據(jù)控股關(guān)系形成一種母子公司關(guān)系。母公司除控股子公司外，本身還有特定業(yè)務(wù)的控股公司為事業(yè)型控股公司。本身沒有特定業(yè)務(wù)，專門以控股子公司為公司業(yè)務(wù)的控股公司稱作純粹型控股公司。 4周慧蘭、曹理達(dá)（2009）

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1、建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺，協(xié)調(diào)資源運(yùn)作

建立金控公司，通過控股關(guān)系統(tǒng)籌各行業(yè)融資平臺，歸口國資委管理，有利于從宏觀上協(xié)調(diào)資源，進(jìn)行資本運(yùn)作。各融資平臺作為獨(dú)立的經(jīng)營主體，由金控公司控股形成一種母子公司關(guān)系。金控公司主要負(fù)責(zé)對其子公司進(jìn)行戰(zhàn)略指引。于此同時(shí)，作為國有資產(chǎn)的代表，金控公司還可參與處置不良資產(chǎn)、儲備土地、參股國企等方面運(yùn)作。

2、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為政府建座“防火墻”

金控公司作為歸口國資委管理的國有企業(yè)，其存在防止了地方政府直接插手融資平臺經(jīng)營，緩沖、降低了地方政府風(fēng)險(xiǎn)，其存在無疑為地方政府建了一座“防火墻”。

在金控公司的建立上，重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司（簡稱渝富）的運(yùn)作為其設(shè)立提供了成功范本。重慶渝富成立于2004年，注冊資本金10億元，歸口國資委管理。是重慶市的地方金控集團(tuán),負(fù)責(zé)處置不良資產(chǎn)、金融控股、土地儲備、參股國企；在“九大投”中,渝富作為金融類的投資集團(tuán)而別于另外八大建設(shè)類投資集團(tuán)。渝富運(yùn)作模式主要有3個(gè)。分別是不良資產(chǎn)處置、資本運(yùn)作與儲備地產(chǎn)。這三個(gè)模式中，重慶渝富嫻熟地變換著角色。其發(fā)動(dòng)大量現(xiàn)金資本直接進(jìn)行投資已成為常態(tài)；在不良資產(chǎn)面前，它以資產(chǎn)管理公司身份出現(xiàn)；對金融資本領(lǐng)域大舉進(jìn)入，又現(xiàn)回金控面目；坐擁大量土地儲備，則近似一家地產(chǎn)集團(tuán)；其“善變”的協(xié)調(diào)各方關(guān)系，充當(dāng)著重慶國資委統(tǒng)籌融資平臺的有力工具。

重慶模式結(jié)構(gòu)

五、加強(qiáng)融資平臺公司的外部監(jiān)管

現(xiàn)階段我國融資平臺公司還處于發(fā)展的初期階段，各種監(jiān)管制度措施還相對不完善。建立健全監(jiān)管法律制度及體系，加強(qiáng)其外部監(jiān)管，有利于規(guī)范融資平臺經(jīng)營行為，減小相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，對于我國融資平臺的健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。全面外部監(jiān)管包括對與融資平臺經(jīng)營過程中事前規(guī)則建立、事中風(fēng)險(xiǎn)管控以及事后懲戒機(jī)制三個(gè)方面內(nèi)容，具體來說，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善其監(jiān)管體系。

（一）建立健全融資平臺相關(guān)法律制度

地方政府融資平臺在設(shè)立和運(yùn)行中存在諸多法律問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在政府融資平臺領(lǐng)域，一些《公司法》的基本原則難以落實(shí)，融資平臺公司不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。第二，非貨幣財(cái)產(chǎn)出資很難處置變現(xiàn)。在不少政府融資平臺公司的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中，貨幣出資部分一般較少，大部分的出資均為非貨幣性資產(chǎn)，甚至有些出資資產(chǎn)是城市的基礎(chǔ)設(shè)施或者行政部門的辦公設(shè)備等，處置變現(xiàn)極為困難。第三，公司法人治理不夠健全，經(jīng)營管理難以完全按照市場化方式操作。第四，項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)完整性較差。一是項(xiàng)目法律手續(xù)不全，在申請貸款時(shí)，部分大項(xiàng)目的合法性手續(xù)往往不完全齊備。存在未取得有效批文或有效批文不完全，一邊建設(shè)、一邊報(bào)批等的現(xiàn)象。第五，相關(guān)擔(dān)保缺乏法律依據(jù)。

針對上述法律問題，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面健全相關(guān)法律法規(guī)，防范法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

1、推動(dòng)立法或出臺司法解釋，完善權(quán)利質(zhì)押制度。除了要求相關(guān)政府部門盡快制定規(guī)范融資平臺的措施外，還要積極通過立法或出臺司法解釋對相關(guān)的事項(xiàng)做出新的有效的規(guī)定以從根本上防范此類質(zhì)押的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2、嚴(yán)格約束出資人資格，強(qiáng)化地方融資平臺自身的建設(shè)，督促平臺公司盡快健全法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其市場運(yùn)作和資本運(yùn)作，加強(qiáng)平臺公司自身造血功能，確保穩(wěn)健運(yùn)行。

3、建立健全地方政府融資責(zé)任制度，約束地方政府行為。

4、由于我國《預(yù)算法》尚未將政府債務(wù)納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)是造成地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模龐大的主要原因，融資平臺增加的是政府隱性赤字，導(dǎo)致政府隱性風(fēng)險(xiǎn)大，《預(yù)算法》應(yīng)明確指明將政府融資平臺債務(wù)收支納入預(yù)算管理范圍，從而從源頭上遏制政府隱性債務(wù)的擴(kuò)張

（二）完善融資平臺審計(jì)制度及信息披露制度

審計(jì)制度在保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康運(yùn)行中有著重要的免疫系統(tǒng)功能。審計(jì)制度強(qiáng)調(diào)宏觀性、建設(shè)性、預(yù)防性、主動(dòng)性和時(shí)效性，以此在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和企業(yè)又好又快發(fā)展中發(fā)揮更大作用。建立完善的審計(jì)制度，有助于協(xié)助投資者和社會(huì)各界了解企業(yè)的真實(shí)運(yùn)營狀況。同時(shí)，也在一定程度上對融資平臺的經(jīng)營管理行為起到了約束作用。審計(jì)署應(yīng)根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》盡快制定出地方政府融資平臺審計(jì)實(shí)施細(xì)則，明確各類融資平臺的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方式、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)公告等，使審計(jì)機(jī)關(guān)在調(diào)查過程

55 楊正榮 地方政府融資平臺設(shè)立和運(yùn)行中的法律問題探析[J] 甘肅金融 2010（12）

12 中有章可循、有法可依，促進(jìn)審計(jì)工作順利開展。

其次，我國地方政府融資平臺公司在會(huì)計(jì)政策的使用上隨意性較強(qiáng)，信息披露制度形同虛設(shè)，比如存在資產(chǎn)虛增，財(cái)務(wù)報(bào)表“事業(yè)化”，計(jì)量基礎(chǔ)使用不規(guī)范，或有事項(xiàng)披露不足等的現(xiàn)象，因此有必要完善融資平臺公司的信息披露機(jī)制，提升企業(yè)的透明度。作為法人公司，平臺公司要嚴(yán)格執(zhí)行新的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，履行信息披露制度，特別是在科目使用、合理計(jì)量、資源評估、財(cái)務(wù)確認(rèn)、關(guān)聯(lián)交易披露、風(fēng)險(xiǎn)揭示等方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。并且從人員匹配，制度保證等方面，確保其財(cái)務(wù)狀況簡潔明了，合理可信。

（三）建立健全地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建是防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和控制風(fēng)險(xiǎn)程度的有效手段，是融資平臺風(fēng)險(xiǎn)管理的核心。地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的形成有一個(gè)逐步顯現(xiàn)的過程，因此，需要建立投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對投融資平臺的運(yùn)行過程進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控，及早地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信號，預(yù)測面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從而使有關(guān)部門能夠在投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的萌芽階段就能采取有效措施加以防范，把地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)控制在安全可靠的范圍之內(nèi)，使地方政府的投融資平臺能夠健康發(fā)展。

（四）建立融資平臺評級機(jī)制

外部評級一般采用國際上比較先進(jìn)的評級技術(shù)和方法，擁有專門的研發(fā)部門和專業(yè)的技術(shù)人員，更重視對評級對象償債能力、意愿的評價(jià)，尤其關(guān)注行業(yè)間風(fēng)險(xiǎn)的比較，能夠給出相對準(zhǔn)確的評級結(jié)果。同時(shí)外部評級機(jī)構(gòu)外部評級機(jī)構(gòu)一般擁有更多的渠道搜集企業(yè)相關(guān)信息，尤其是企業(yè)相關(guān)的負(fù)面信息，因此對公司進(jìn)行評級時(shí)一般較為客觀公正。更重要的是，外部評級機(jī)構(gòu)是以獨(dú)立的第三方的身份開展信用評級業(yè)務(wù)，不易受委托方和評級對象間利益的左右，其評級結(jié)果為市場所接受。

1、評級機(jī)制引入有助于融資平臺引入市場資金

完善的外部評級機(jī)制，一方面能夠幫助投資者了解融資平臺運(yùn)營狀況，實(shí)現(xiàn)市場的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，也向市場提供了融資平臺的價(jià)值信號，為融資平臺引入民間資金提供了有效信息。

2、評級機(jī)制引入有助于對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束

外部評級制度在一方面向提供了融資平臺的價(jià)值信號，另一方面亦對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束作用。其存在能偶幫助融資平臺公司發(fā)現(xiàn)存在的問題，完善公司的內(nèi)部控制機(jī)制，為公司的管理層決策提供參考，抑制其非理性過度融資行為。

（五）加強(qiáng)融資平臺的日常經(jīng)營監(jiān)管

1、加強(qiáng)項(xiàng)目的立案審核監(jiān)控

13 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，融資平臺公司的融資項(xiàng)目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國家有關(guān)規(guī)定履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)行中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

加強(qiáng)融資平臺貸款跟蹤管理，及時(shí)掌控資金運(yùn)用。貸款發(fā)放以后，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對貸款合同的履行情況加強(qiáng)跟蹤管理，及時(shí)全面搜集融資平臺公司已經(jīng)完全履行主合同項(xiàng)下義務(wù)的有關(guān)證據(jù)，督促其及時(shí)將質(zhì)押物產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)入特定賬戶。在主債務(wù)到期未獲清償?shù)那闆r下，應(yīng)盡快與融資平臺公司、地方政府協(xié)商，盡早采取措施收回貸款，防范可能的風(fēng)險(xiǎn)。

3、加強(qiáng)對于平臺公司的跟蹤審計(jì)工作

審計(jì)機(jī)關(guān)在開展地方政府融資平臺的審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)制定短期和中長期兩個(gè)層次的審計(jì)目標(biāo)。利用跟蹤審計(jì)，全程監(jiān)督公共投資建設(shè)項(xiàng)目。審計(jì)部門應(yīng)“因項(xiàng)而異”，對不同性質(zhì)的投資項(xiàng)目采用不同的跟蹤方式。對于完全依靠政府財(cái)政支持的融資平臺，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)跟蹤其項(xiàng)目在融資過程中是否合規(guī)、公開和透明，并在項(xiàng)目建設(shè)完成之后持續(xù)跟蹤監(jiān)督，關(guān)注其是否按規(guī)定不再承擔(dān)融資責(zé)任，不再保留融資平臺的職能；而對于有穩(wěn)定現(xiàn)金流入具有一定的償債能力的融資平臺，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)跟蹤信貸資金投向是否合理，項(xiàng)目建設(shè)是否有力、有序和有效。審計(jì)在對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)時(shí)，應(yīng)聯(lián)合工程建設(shè)，資源環(huán)保等行業(yè)的專家，通過對投資項(xiàng)目前期規(guī)劃、論證進(jìn)行評估,所監(jiān)督的項(xiàng)目是否存在搞盲目投資、重復(fù)建設(shè)以及面子工程的現(xiàn)象；通過對投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收全過程的動(dòng)態(tài)跟蹤， 關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否盡力而為、量力而行，管理制度是否健全、內(nèi)控制度是否有效、項(xiàng)目進(jìn)度是否合理有序，進(jìn)而評價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性；通過對建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)營使用情況進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)，評判建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，是否產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營收入， 是否具備長期還款能力，評判建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)效益，是否順應(yīng)民意、適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求。跟蹤審計(jì)通過對項(xiàng)目建設(shè)全過程的監(jiān)督，適時(shí)揭示項(xiàng)目建設(shè)存在的傾向性、苗頭性問題和重大風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)一步防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大及向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的趨勢。

4、加強(qiáng)融資平臺日常KPI匯報(bào)管理

KPI指標(biāo)作為一種可量化的指標(biāo)體系，其運(yùn)用具有簡潔、高效、低成本的特點(diǎn)。由于當(dāng)前中國地方政府融資平臺公司的普遍特點(diǎn)是管理基礎(chǔ)不成熟，發(fā)展戰(zhàn)略不清晰，因此在此階段監(jiān)管部門選取企業(yè)的一些KPI指標(biāo)要求其定期匯報(bào)來了解和監(jiān)管融資平臺的發(fā)展程度和方向，能夠節(jié)約大量的人力物力。 6

6 陳珊 地方政府融資平臺審計(jì)研究[J] 審計(jì)月刊2010(08)第24-25頁

14 在指標(biāo)的選取方面，可以選擇三類中國公司常見的指標(biāo)：（1）發(fā)展性指標(biāo)：基于公司戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵績效指標(biāo)。發(fā)展性指標(biāo)的作用在于，以更為清晰和量化的標(biāo)準(zhǔn)，闡述企業(yè)的戰(zhàn)略意圖，指明企業(yè)經(jīng)營的方向與重點(diǎn)。（2）改善性指標(biāo)：基于公司經(jīng)營改善的關(guān)鍵績效指標(biāo)。具體選取改善性指標(biāo)時(shí)，可以從指標(biāo)的波動(dòng)性程度切入，通過與外部標(biāo)桿企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行對照分析，發(fā)現(xiàn)那些波動(dòng)性大、差距也大的指標(biāo)。（3）監(jiān)控性指標(biāo)：基于企業(yè)經(jīng)營保障的關(guān)鍵績效指標(biāo)。

（六）完善融資平臺的激勵(lì)機(jī)制。

建立健全信用激勵(lì)機(jī)制，對于違規(guī)行為進(jìn)行相應(yīng)的懲罰規(guī)范，也能夠?qū)τ谶`規(guī)意愿產(chǎn)生威懾作用，減少其發(fā)生。

1、激勵(lì)機(jī)制應(yīng)賞罰分明，形式多樣。

對不守信的融資平臺公司可采取社會(huì)、行政、組織、經(jīng)濟(jì)、法律等綜合懲治措施，如對違規(guī)行為進(jìn)行警告或者罰款，降低其信用評級等。而對于資信較佳的融資平臺公司可以頒發(fā)信用卡，納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府重點(diǎn)扶持企業(yè)范疇，在信貸、工商注冊、稅務(wù)等方面給予相應(yīng)優(yōu)惠。

2、建立平臺公司退出機(jī)制。

應(yīng)建立融資平臺公司的推出機(jī)制，對于長期資信水平惡劣的融資平臺，應(yīng)建立相應(yīng)的退出機(jī)制，同時(shí)追究其公司管理人員管理責(zé)任。

第三篇：銀行的自查報(bào)告

根據(jù)重慶市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于??的通知》文件精神要求，公司領(lǐng)導(dǎo)高度重視，成立自查自糾領(lǐng)導(dǎo)小組；召開會(huì)議講解文件精神，并組織相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)文件內(nèi)容及相關(guān)公司相關(guān)文件制度；對單位資金及銀行賬戶管理情況進(jìn)行了自查，現(xiàn)將自查情況匯報(bào)如下：

一、成立自查領(lǐng)導(dǎo)小組

公司召開了相關(guān)會(huì)議，會(huì)上傳達(dá)了集團(tuán)文件精神，并成立了以董事長??為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組。

二、制度建設(shè)方面

我公司自成立以來，結(jié)合運(yùn)營情況不斷建立健全財(cái)務(wù)管理制度，不斷完善公司內(nèi)控制度體系。公司財(cái)務(wù)管理制度由《公司財(cái)務(wù)制度》、《財(cái)務(wù)費(fèi)用管理辦法》、《費(fèi)用報(bào)銷管理辦法》、《財(cái)務(wù)印鑒管理制度》、《預(yù)算管理制度》以及《會(huì)計(jì)檔案管理制度》等組成，其內(nèi)容涵蓋了有關(guān)資金的預(yù)算、支付、調(diào)度、運(yùn)用等方面，在公司運(yùn)行中得到了有效執(zhí)行。

三、資金管理方面

結(jié)合公司實(shí)際情況對費(fèi)用報(bào)銷、審批、資金調(diào)撥、資金劃撥權(quán)限等方面進(jìn)行自查，自查結(jié)果如下：

1、費(fèi)用報(bào)銷及審批權(quán)限

集團(tuán)財(cái)務(wù)部針對費(fèi)用報(bào)銷、單位負(fù)責(zé)人履職待遇和業(yè)務(wù)支出的相關(guān)事宜進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范并作出要求，使得公司的費(fèi)用報(bào)銷制度更加完善，提升了執(zhí)行力。

公司制定了相應(yīng)的費(fèi)用報(bào)銷流程，即“申請（經(jīng)辦人）→審查（部門負(fù)責(zé)人）→審核（財(cái)務(wù)人員）→審簽（財(cái)務(wù)總監(jiān)）→審批（總裁、董事長）”，在日常費(fèi)用報(bào)銷過程中，嚴(yán)格按照公司的規(guī)章制度執(zhí)行，在每一個(gè)環(huán)節(jié)上嚴(yán)格審查，對不合理、不合規(guī)、不合法的費(fèi)用單據(jù)一律拒絕報(bào)銷，做到規(guī)范化、合規(guī)化、合法化。

在費(fèi)用報(bào)銷審批上，公司也制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，首先要進(jìn)行事前審批，審批同意后方可組織實(shí)施，再進(jìn)入報(bào)銷流程。公司費(fèi)用報(bào)銷最終審批人為公司負(fù)責(zé)人，部門負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)總監(jiān)未設(shè)置費(fèi)用審批權(quán)限。

經(jīng)自查未發(fā)現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)的費(fèi)用報(bào)銷及賬務(wù)處理。

2、資金調(diào)撥管理

公司目前資金調(diào)撥使用主要涉及以下幾個(gè)方面：

（1）銀行賬戶之間資金調(diào)撥。公司根據(jù)經(jīng)營需要，銀行賬戶之間進(jìn)行資金調(diào)撥，調(diào)撥時(shí)進(jìn)行了事前申請，填寫《付款/資金調(diào)撥通知書》，待逐級審核，經(jīng)有權(quán)人審批后執(zhí)行調(diào)撥。

（2）按合同預(yù)付款或合同約定先付款后開具發(fā)票的情況。該類款項(xiàng)付款時(shí)，由經(jīng)辦人填寫《付款/資金調(diào)撥通知書》，提交事前審批資料，待逐級審核，經(jīng)有權(quán)人審批后執(zhí)行付款。

（3）對外投資的資金劃撥。公司對外投資資金劃撥時(shí)，由經(jīng)辦人填寫《付款/資金調(diào)撥通知書》，提交董事會(huì)、投資決策委員會(huì)決議等資料，待逐級審核，經(jīng)有權(quán)人審批后執(zhí)行付款。

截至目前為止，公司對外投資有??筆，金額合計(jì)??萬元，主要是作為 “??”及“??”兩個(gè)基金合伙企業(yè)的基金管理人，以普通合伙人（GP）名義對其投資。經(jīng)自查，公司的對外投資款項(xiàng)的劃撥手續(xù)齊全，均按相關(guān)制度執(zhí)行。

3、資金劃撥權(quán)限

公司資金網(wǎng)銀劃撥設(shè)置了相應(yīng)權(quán)限。資金對外支付時(shí)，金額在5萬元以內(nèi)，實(shí)行一級制授權(quán)，由財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人授權(quán)；金額5萬元以上，實(shí)行二級授權(quán)，最終授權(quán)人為公司總裁。

經(jīng)自查，無越權(quán)操作行為。

四、銀行賬戶管理

公司財(cái)務(wù)部是銀行賬戶管理部門，負(fù)責(zé)公司銀行賬戶的開立、變更、撤銷、使用管理。銀行賬戶實(shí)行統(tǒng)一開立、統(tǒng)一管理。財(cái)務(wù)出納人員為經(jīng)辦人員，銀行賬戶開立、撤銷、使用按公司的資金管理辦法執(zhí)行，不存在違規(guī)開戶、變更及銷戶情況。

公司財(cái)務(wù)中心負(fù)責(zé)銀行賬戶管理的基本信息臺賬的建立、日常維護(hù)和管理。所有銀行賬戶信息均有專門人員制作賬戶信息臺賬并對信息進(jìn)行實(shí)時(shí)更新。

根據(jù)國資委及集團(tuán)下發(fā)的有關(guān)銀行賬戶管理相關(guān)文件及會(huì)議精神，公司領(lǐng)導(dǎo)積極組織并積極配合了集團(tuán)全方位的賬戶清理工作，并結(jié)合公司的實(shí)際經(jīng)營發(fā)展需要，對公司所有的賬戶進(jìn)行了逐一清查，對相關(guān)零余額賬戶且在未來無經(jīng)營安排的賬戶進(jìn)行了一定的清理，于XX年8月7日撤銷了一般存款賬戶。截至目前公司擁有的資金賬戶主要是：銀行基本存款賬戶、一般存款賬戶等，其中基本存款賬戶1個(gè)，一般存款賬戶3個(gè)，現(xiàn)列表如下：

賬戶信息

根據(jù)集團(tuán)要求，結(jié)合公司的實(shí)際情況，擬在現(xiàn)有賬戶的基礎(chǔ)上再銷一個(gè)賬戶，報(bào)公司總裁辦公會(huì)通過，有權(quán)人審批后執(zhí)行。

綜上所述，我公司在資金及銀行賬戶管理方面總體情況良好。今后將進(jìn)一步加大力度、不斷完善公司的財(cái)務(wù)管理制度體系，提高日常財(cái)務(wù)工作的規(guī)范性；進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，努力提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理水平，力爭使我公司財(cái)務(wù)管理工作和資金及銀行賬戶管理方面再上新臺階。

　　財(cái)務(wù)部

　　20xx年10月23日