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第一篇：調(diào)查研究報告

工業(yè)園區(qū)是地方政府加大招商引資力度的有效載體，也是拉動地方經(jīng)濟(jì)增長、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)工業(yè)化、規(guī)?；闹匾脚_。近年來，各地工業(yè)園區(qū)建設(shè)得到了飛速發(fā)展，每個縣市都建立了工業(yè)園,部分縣市甚至建有多個工業(yè)園，有綜合性的，也有專業(yè)性的，以樟樹市為例，目前共有三工業(yè)園，一個為綜合性的工業(yè)園――城北工業(yè)園，另兩個是專業(yè)性的工業(yè)園――福城醫(yī)藥園和樟樹省級鹽化工基地。工業(yè)園區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展，起到了十分重要的作用。但園區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展也必然會給稅務(wù)部門的稅收征管帶來新的問題，若稅收征管工作的不到位，勢必影響工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。各地在工業(yè)園區(qū)地方稅收征管中，結(jié)合自身工作實際,探索出了一些行之有效的征管辦法，但也還存在一些亟待解決的問題。

一、工業(yè)園區(qū)地方稅收征管中存在的主要問題

(一)園區(qū)企業(yè)欠稅較多。欠繳稅額較多的稅種主要有：

1、房產(chǎn)稅和土地使用稅。一是由于園區(qū)用地不規(guī)范，有的企業(yè)不是從生產(chǎn)經(jīng)營的實際出發(fā)，蓄意囤積大塊土地，以期望土地升值獲利，從而造成企業(yè)土地使用稅負(fù)擔(dān)較重。二是由于園區(qū)企業(yè)土地使用證、房產(chǎn)證發(fā)放不及時，手續(xù)不齊全，帳面不能據(jù)實反映土地面積及房產(chǎn)原值，企業(yè)對繳納房產(chǎn)稅、土地使用稅有抵觸情緒。三是個別企業(yè)經(jīng)營效益不佳，資金周轉(zhuǎn)陷入窘境，繳納房產(chǎn)稅和土地使用稅存在困難。

2、建筑安裝營業(yè)稅。為優(yōu)化招商引資硬環(huán)境，園區(qū)內(nèi)“三通一平”，即通路、通電、通水和土地平整工程費用均由地方政府承擔(dān)，同時，為加大招商引資吸引力，地方政府“筑巢引鳳”，預(yù)先蓋好廠房，為節(jié)省建設(shè)資金，多數(shù)情況下地方政府均承諾由其負(fù)擔(dān)建筑安裝相關(guān)稅收，由于在稅法上，地方政府并不是建筑安裝稅收的納稅主體，從而造成建筑安裝稅收難以征收到位。

(二)稅收征管存在薄弱環(huán)節(jié)。由于缺乏有效的稅源監(jiān)管手段和征管方法，園區(qū)企業(yè)廠房(倉庫)出租稅收和個人所得稅征管難度大。

1、廠房(倉庫)出租稅收監(jiān)管難。為進(jìn)一步盤活固定資產(chǎn)，提高房產(chǎn)使用效益，有的企業(yè)將閑置或多余的廠房(倉庫)進(jìn)行出租，由于此項租賃行為較為隱蔽，是否企業(yè)自用稅務(wù)機(jī)關(guān)有時難以掌控，往往給稅收征管帶來一定困難。

2、個人所得稅征管存在漏洞。一是每年政府都會對繳稅數(shù)額較多，對地方財政貢獻(xiàn)較大的企業(yè)主給予重獎，有的企業(yè)主卻未能及時到稅務(wù)部門進(jìn)行納稅申報，造成個人所得稅的流失。二是一些規(guī)模較大企業(yè)的高管等高收入者，其在個人所得稅繳納上也存在申報不實的情況。三是企業(yè)營銷員的收入由于監(jiān)管難，存在個人所得稅征收不到位現(xiàn)象。

(三)存在個別“空殼”企業(yè)現(xiàn)象?！翱諝ぁ逼髽I(yè)由于其無力依法納稅，勢必影響到正常的納稅秩序。

1、入園動機(jī)不純，形成“空殼”企業(yè)。有的園區(qū)企業(yè)發(fā)展動機(jī)不純，把優(yōu)惠政策當(dāng)成企業(yè)落戶的首要選項，進(jìn)入園區(qū)后，只是進(jìn)行一些簡單的建設(shè)，并沒有實際進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法開展正常稅收征管，增加了稅務(wù)管理的難度和成本。

2、生產(chǎn)經(jīng)營不善，形成“空殼”企業(yè)。在工業(yè)園區(qū)建設(shè)初期，地方政府招商引資心切，招商引資質(zhì)量不高，企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)的準(zhǔn)入門檻較低，少數(shù)企業(yè)入園后，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境不相適應(yīng)，生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)問題，處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，形成“空殼”企業(yè)。

(四)各地園區(qū)地方優(yōu)惠政策不統(tǒng)一。為支持工業(yè)園區(qū)發(fā)展，各級地方政府出臺了大量稅收優(yōu)惠政策，可謂是五花八門。由于地方優(yōu)惠政策不一，同一類型企業(yè)因享受了不同的優(yōu)惠政策，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)不同，出現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營利潤差異較大的現(xiàn)象，從而給稅收管理也帶來了很大難度。

1、不同園區(qū)地方優(yōu)惠政策存在差異。隨著各地對招商引資工作重視程度的增加，各地為爭取企業(yè)落戶本地工業(yè)園區(qū)，在給予園區(qū)企業(yè)優(yōu)惠政策上存在競爭現(xiàn)象，在制定出臺優(yōu)惠政策上不斷加大力度，以吸引企業(yè)入園。

2、同一園區(qū)地方優(yōu)惠政策存在差異。即使位于同一工業(yè)園區(qū)，不同的企業(yè)由于其分屬不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鑒于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力不同，在項目洽談時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作出的優(yōu)惠承諾不同，導(dǎo)致企業(yè)在享受稅收返還、收費優(yōu)惠、用地優(yōu)惠等方面的地方優(yōu)惠政策上也不一樣。

二、制約工業(yè)園區(qū)地方稅收征管的因素分析

制約工業(yè)園區(qū)地方稅收征管的因素有很多，但歸集起來，主要表現(xiàn)在以下三個層面：

(一)從納稅人層面分析

1、納稅意識淡薄。企業(yè)受歷史習(xí)慣、道德觀念和文化傳統(tǒng)等多方面因素的影響，未形成良好的納稅意識，缺乏主動納稅的積極性。就我國目前民眾的心態(tài)來看，偷欠稅并非為世人所不恥，對偷欠稅，并不像對待小偷那樣義憤，很多人漠然置之。園區(qū)有的企業(yè)認(rèn)為，自己是地方政府千方百計“請”過來的，為地方財政增收和解決就業(yè)問題作出了一定貢獻(xiàn)，是政府的保護(hù)對象，心存優(yōu)越感，認(rèn)為少繳一點稅好象是理所應(yīng)當(dāng)，以至于偷起稅來競理直氣壯，更何況是拖欠稅款了。

2、存在失衡心理。納稅人的不平衡心理主要來自于兩方面，一是由于某些行政執(zhí)法不公而造成納稅環(huán)境的不平等，由此產(chǎn)生不平衡心理狀態(tài)，形成偷稅欠稅獲”益”，誠實納稅吃”虧”的錯誤觀念。二是從眾心理，認(rèn)為別人可以偷欠稅，我也可以偷欠稅，由主動納稅逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸庾R的偷欠稅。

3、稅收“違法”成本較低。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法力度和處罰力度不夠，存在以補(bǔ)代罰的現(xiàn)象，納稅人的偷欠稅行為得不到應(yīng)有的懲戒，造成企業(yè)偷欠稅成本較低。由于違約收益大于違約成本，納稅人抱著不偷白不偷，不欠白不欠，查出來大不了補(bǔ)繳，拖欠了最多是被追繳的心態(tài)，有利可圖，使偷欠稅更加普遍。

(二)從地方政府層面分析

1、政府行政干預(yù)不同程度存在。地方政府從保護(hù)企業(yè)利益，維護(hù)良好投資環(huán)境的角度出發(fā)，對園區(qū)企業(yè)過于“溺愛”，為企業(yè)發(fā)放免檢“綠牌”，稅務(wù)部門進(jìn)駐企業(yè)檢查非常困難，連開展匯算清繳等正常的稅務(wù)檢查也要經(jīng)過政府批準(zhǔn)。即使查出企業(yè)有稅收違法行為，政府由于擔(dān)心企業(yè)為逃避稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰遷往異地，往往出面為其求情，使企業(yè)免受責(zé)罰。

2、對各職能部門的工作協(xié)調(diào)不夠。政府各職能部門對園區(qū)企業(yè)的監(jiān)督管理是一根環(huán)形的鏈條，需要各相關(guān)部門的相互支持和密切配合，雖然《稅收征管法》也賦予了工商、銀行等職能部門協(xié)助稅務(wù)部門加強(qiáng)稅收征管的相關(guān)義務(wù)，但在實際執(zhí)行過程中，卻并沒有得到有效落實，地方政府未充分發(fā)揮其對各部門的牽頭協(xié)調(diào)作用。目前地稅與國稅、工商、城建、房產(chǎn)、土管、銀行等部門的信息交流不暢，直接影響了地稅部門對園區(qū)征管工作水平的提高。

(三)從地稅部門層面分析

1、地稅部門征管乏力。由于地稅稅源分散，基層地稅征管力量較為緊張，征管工作任務(wù)十分繁重，對稅收征管的薄弱點和肓區(qū)缺乏行之有效的監(jiān)控手段，征管手段單一，對企業(yè)信息掌握不及時，管理不力、執(zhí)法不嚴(yán)在一定程度上影響了征管質(zhì)量。

2、稅務(wù)干部責(zé)任意識不強(qiáng)。少數(shù)稅務(wù)干部工作責(zé)任心不強(qiáng)，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，與現(xiàn)代稅收管理所需要的理念、技能不適應(yīng)，學(xué)習(xí)新知識、掌握新技能的能力不強(qiáng)，工作效率低，使園區(qū)的征管質(zhì)量得不到充分的保證。

三、加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)地方稅收征管的對策

針對園區(qū)地方稅征管存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面加強(qiáng)園區(qū)企業(yè)的地方稅收征管。

(一)加大稅收政策宣傳輔導(dǎo)力度

通過稅收宣傳，提高納稅人的依法納稅意識和地方政府領(lǐng)導(dǎo)地稅工作水平。

1、加強(qiáng)對園區(qū)內(nèi)納稅人的稅收政策宣傳。創(chuàng)新稅收宣傳手段，提高稅收宣傳的針對性，根據(jù)納稅人生產(chǎn)經(jīng)營特點，有針對性地宣傳相關(guān)稅法條例、各項稅收優(yōu)惠政策等知識。豐富稅收宣傳渠道，注重稅收宣傳工作的多元化，充分利用地稅網(wǎng)站、辦稅服務(wù)廳、廣播，電視，報紙等新聞媒體打造立體式平臺，通過舉辦業(yè)余稅校、發(fā)放宣傳資料等構(gòu)建全方位宣傳格局。加大對身邊正反納稅典型的宣傳，發(fā)揮依法納稅、誠信納稅正面典型的激勵帶動作用和偷逃抗稅、惡意欠稅反面典型的警示作用，提高納稅人依法納稅意識和對稅法的遵從度。

2、加強(qiáng)對當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的政策宣傳解釋工作。對黨政領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)把依法治稅的重要性、稅收與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展作為宣傳重點，讓其能夠在工作決策時帶著稅收的觀念想問題、定思路、謀發(fā)展，為地稅部門依法治稅營造良好環(huán)境。

(二)優(yōu)化納稅服務(wù)

通過優(yōu)化納稅服務(wù)，全面提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的辦稅效率和企業(yè)納稅申報質(zhì)量。

1、前移服務(wù)關(guān)口。積極主動參與地方政府招商引資工作，在招商引資洽談過程中，對涉及地方稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行把關(guān)，避免政府超越政策范圍作出無效承諾，為項目入園后地稅征管工作帶來被動。針對招商引資項目的具體情況，在現(xiàn)行國家稅收政策框架內(nèi)量身定制政策優(yōu)惠套餐，主動為投資方提供政策咨詢、稅收籌劃服務(wù)。

2、改進(jìn)服務(wù)方式。在辦稅服務(wù)廳設(shè)立招商引資企業(yè)服務(wù)窗口，開辟“綠色通道”，對投資企業(yè)實行“一條龍”服務(wù)和“訂單式”服務(wù)。進(jìn)一步建立健全納稅服務(wù)制度，創(chuàng)新服務(wù)手段，簡化辦稅程序，減少辦稅環(huán)節(jié)，提高辦稅效率。建立地稅部門與園區(qū)企業(yè)納稅服務(wù)“雙向預(yù)約機(jī)制”，即地稅部門根據(jù)自己的工作安排，預(yù)約園區(qū)企業(yè)進(jìn)行集中培訓(xùn)和納稅輔導(dǎo)，園區(qū)企業(yè)根據(jù)自身需要，預(yù)約地稅部門為其提供上門服務(wù)和涉稅咨詢。

3、認(rèn)真落實各項稅收優(yōu)惠政策。嚴(yán)格執(zhí)行稅收政策，堅持“不重不漏”的原則，嚴(yán)格減免稅的審批和管理，加強(qiáng)對落實稅收優(yōu)惠政策情況的監(jiān)督檢查，使應(yīng)享受政策優(yōu)惠的納稅人能夠真正享受實惠，不符合政策規(guī)定的不能享受優(yōu)惠。

(三)強(qiáng)化稅收信息數(shù)據(jù)比對

著力提高信息管稅工作水平，在通過比對發(fā)現(xiàn)征管漏洞，加強(qiáng)比對結(jié)果的分析應(yīng)用，將比對工作與納稅評估相結(jié)合，比對異常的企業(yè)列為納稅評估重點對象。

1、加強(qiáng)部門比對。加強(qiáng)與國土、規(guī)劃、城建、房管、工商、國稅、財政等部門的聯(lián)系溝通，建立與上述部門的定期聯(lián)席會議制度和信息傳遞制度，定期比對基礎(chǔ)信息。

2、加強(qiáng)橫向比對。由于各地新辦企業(yè)基本上都進(jìn)入了工業(yè)園區(qū)，相對而言園區(qū)外的企業(yè)經(jīng)營時間較長，納稅較為規(guī)范，要定期將園區(qū)內(nèi)企業(yè)與同等規(guī)模，同一行業(yè)的園區(qū)外企業(yè)的納稅情況進(jìn)行比對。鑒于各地工業(yè)園地征管水平和質(zhì)量不同，要加強(qiáng)本地園區(qū)企業(yè)與周邊地區(qū)園區(qū)企業(yè)的納稅情況比對工作。

3、加強(qiáng)縱向比對。認(rèn)真做好對園區(qū)企業(yè)的月度、季度、年度分析，著重加強(qiáng)對稅收增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)度的宏觀分析以及對行業(yè)、企業(yè)稅負(fù)變動情況的微觀分析。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)園區(qū)企業(yè)近年度納稅情況比對分析，結(jié)合園區(qū)企業(yè)增減變動情況，對各企業(yè)繳稅情況分稅種進(jìn)行分析，針對各稅種收入增減變動，查找原因。

(四)加大稅收征管力度

要進(jìn)一步強(qiáng)化稅源控管，不斷完善工業(yè)園區(qū)稅收征管措施。

1、加強(qiáng)園區(qū)企業(yè)戶籍管理。嚴(yán)把開業(yè)關(guān)、巡查關(guān)和注銷關(guān)“三關(guān)”。企業(yè)入園時，地稅部門要加強(qiáng)對企業(yè)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的采集和審核，確保征管數(shù)據(jù)錄入的全面、真實和準(zhǔn)確。加大對園區(qū)企業(yè)的巡查巡管力度，對新入園企業(yè)了解其廠房建設(shè)完工情況及投產(chǎn)動向，對已投產(chǎn)企業(yè)及時掌握其生產(chǎn)經(jīng)營實況。加強(qiáng)對園區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營異常企業(yè)的監(jiān)管，嚴(yán)格注銷登記審核和稅款清算。要通過加強(qiáng)戶籍管理，真正做到計算機(jī)管戶、檔案管戶和實際管戶一致。

2、對園區(qū)企業(yè)實行分類管理。建立稅源分類管理機(jī)制，加強(qiáng)對稅源的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理。針對園區(qū)企業(yè)發(fā)展的不同特點和經(jīng)營規(guī)模，將園區(qū)企業(yè)依據(jù)規(guī)模和行業(yè)特點劃分為重點稅源、一般稅源，對不同類型的稅源實施不同的管理方式，實現(xiàn)重點稅源管理專業(yè)化、一般稅源管理科學(xué)化，規(guī)范完善園區(qū)企業(yè)的征管資料，對園區(qū)內(nèi)所有納稅企業(yè)實施分戶、分行業(yè)、分經(jīng)濟(jì)類型逐戶登記臺帳，切實加強(qiáng)稅源監(jiān)控。

3、加強(qiáng)園區(qū)企業(yè)各稅種管理。要加強(qiáng)建筑安裝營業(yè)稅管理，做好開工前納稅申報、施工中監(jiān)督、竣工后納稅檢查工作，杜絕稅收流失現(xiàn)象。完善個人所得稅的源泉扣繳制度，加強(qiáng)12萬元以上高收入者個人所得稅管理，逐步建立工業(yè)園區(qū)高收入群體檔案管理，努力提高個人所得稅征管水平。對不存在雇傭與被雇傭關(guān)系的營銷人員取得的收入，可按其銷售額的2%(附征率)征收勞務(wù)報酬所得個人所得稅。要加大對園區(qū)企業(yè)稅收巡查巡管力度，全面掌握企業(yè)廠房出租信息，加強(qiáng)日常稅源清查，建立專項稅源臺賬，采集完善稅源信息。

4、加大園區(qū)企業(yè)的欠稅清繳力度。對欠稅企業(yè)采取欠稅約談、擬定欠稅清繳計劃、簽定欠稅承諾書、召開欠稅懇談會、將納稅情況與信用等級評定掛鉤等方式促進(jìn)企業(yè)自覺繳納欠稅。認(rèn)真落實欠稅公告制度，對欠繳稅額較大，屢催不繳，納稅意識淡薄，在納稅戶中有一定影響，具有代表性的欠稅戶在電視臺、網(wǎng)絡(luò)、辦稅服務(wù)場所進(jìn)行公告。對有繳稅能力，卻惡意拖欠稅款的納稅人采取強(qiáng)制執(zhí)行。

5、完善委托代征制度。針對園區(qū)建筑安裝稅收征管現(xiàn)狀，建議委托發(fā)改委和建設(shè)局在批準(zhǔn)立項和發(fā)放施工許可證時代扣代繳建筑安裝稅收，從源頭解決了基建稅收入庫難的問題。對營銷員委托企業(yè)代扣其個人所得稅，對企業(yè)主個人獲得的政府獎勵，委托財政局(所)代扣個人所得稅。

6、爭取地方政府支持。地稅部門要尊重地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，多請示、多匯報，爭取他們的對地稅工作的重視和支持。一是要爭取地方政府對地稅部門依法行政的支持，不亂開減免稅口子，切實保障地稅機(jī)關(guān)獨立行使稅收執(zhí)法權(quán)，并幫助地稅解決稅收執(zhí)法中的困難和問題，積極支持地稅部門依法行政，整頓稅收秩序，嚴(yán)厲打擊偷稅、漏稅、抗稅等稅收違法行為。二是要爭取地方政府及時協(xié)調(diào)解決征管工作中的問題。通過政府協(xié)調(diào)，促使財政、國稅、銀行、工商、公安、建設(shè)等部門積極配合地稅部門依法征稅，構(gòu)筑社會綜合治稅網(wǎng)絡(luò)。通過政府協(xié)調(diào)，對于重大涉稅案件，能夠得到司法部門的密切配合，從而堅決遏制嚴(yán)重破壞稅收秩序的違法犯罪活動，營造公平、公正的稅收環(huán)境。三是爭取地方政府政策支持。一方面，爭取地方政府在制定出臺優(yōu)惠政策時，能充分征求地稅部門意見，不出現(xiàn)與現(xiàn)行稅收政策相抵觸的優(yōu)惠政策條款。另一方面，由地方政府制定出臺稅收獎勵政策，對依法納稅的企業(yè)由地方財政給予一定獎勵，以調(diào)動園區(qū)企業(yè)納稅積極性。

(五)加強(qiáng)地稅干部隊伍建設(shè)

要通過加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)，著力解決干部“疏于管理，談化責(zé)任”問題。

1、加強(qiáng)地稅業(yè)務(wù)建設(shè)，提高干部業(yè)務(wù)素質(zhì)。堅持以提高干部稅收管理能力為核心，下大力氣抓好一線人員和業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)。加快師資隊伍建設(shè)、地稅小書房建設(shè)和網(wǎng)上稅校建設(shè)，搭建良好的學(xué)習(xí)培訓(xùn)平臺。本著“以訓(xùn)帶學(xué)、以考督學(xué)、以賽促學(xué)、以獎褒學(xué)”的思路，建立獎懲激勵機(jī)制，營造濃厚的學(xué)習(xí)氛圍。積極鼓勵干部參加“三師”資格考試，提升干部崗位技能。采取每日一題，每季一考，技能競賽等形式，全面系統(tǒng)的開展崗位大煉兵活動，提升干部業(yè)務(wù)素質(zhì)。加快各類業(yè)務(wù)人才庫建設(shè)，培養(yǎng)各類專業(yè)管理人才。

2、加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，強(qiáng)化干部責(zé)任意識。優(yōu)化干部配置，選派政治思想好、工作責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高、管理經(jīng)驗豐富的干部作為工業(yè)園區(qū)稅收管理員。對園區(qū)較大企業(yè)本著“重點稅源精細(xì)管理、行業(yè)稅源專業(yè)管理”的原則，大力推行駐廠式管理，做到專人專管，管戶到崗、責(zé)任到人。

第二篇：行政管理調(diào)查報告

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個行政管理體制改革中，占有重要地位。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的重大問題。

過去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農(nóng)村稅費改革取消了“皇糧國稅”，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會文化生活帶來了深刻變化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部、農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的歷史

（一）農(nóng)村稅費體制的改革

農(nóng)業(yè)稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴(kuò)大，于2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，基本目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金貧乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費改革的需要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

（二）加強(qiáng)新農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)

當(dāng)前，我國總體上已經(jīng)進(jìn)入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護(hù)的條件和能力。同時，改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明、民主政治、法治建設(shè)等方面卻相對滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會的歷史進(jìn)程。

二、現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的狀況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立的機(jī)構(gòu)主要有：黨政辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察室、人民武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián)、派出所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、工商分局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室、人民法庭、司法所、計生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、社會事業(yè)文化服務(wù)中心、村建中心、國土資源管理所、財政所、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中心小校、郵電所、獸防站、交管辦等；機(jī)構(gòu)管理情況：在政府機(jī)構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、村建中心、國土資源管理所、派出所、獸防站等屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財權(quán)都由上級業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級業(yè)務(wù)主管部門的派出機(jī)構(gòu)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中的弊端及原因

（一）現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

1.政府職能錯位、龐雜

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會無所不包，招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，既是財產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。有的代替農(nóng)民決策去發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊。機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位；責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。

三是由于權(quán)責(zé)不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責(zé)方面存在的一些問題，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級部門。

2.權(quán)力與責(zé)任不等，行政運(yùn)作方式跟不上發(fā)展的需要。

一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。稅務(wù)、國土機(jī)構(gòu)工作地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財物和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級業(yè)務(wù)主管部門。而他們承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責(zé)無權(quán)。對上級政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實行目標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付每種事務(wù)喘不過氣來。

二是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與行政命令式政權(quán)運(yùn)作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運(yùn)行方式已暴露出很多問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，明顯違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律和管理原則。

3.財政不堪重負(fù)，體制不順讓腐敗更加惡化。

一是財政供養(yǎng)人員過多，財政不堪重負(fù)。個別缺編單位進(jìn)人時，不是從超編單位選調(diào)，而是從下級選調(diào)或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的現(xiàn)象，財政供養(yǎng)人員的總量在不斷增加。

二是財政供養(yǎng)人員與財力不相匹配。

三是財政體制不順。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財政收入，這就必然使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補(bǔ)助解決一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計劃生育等純公共產(chǎn)品。

4.黨政、政事不分。

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負(fù)責(zé)制。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍，這種黨政一體化運(yùn)作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標(biāo)是格格不入的。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴(yán)重依賴業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)上主管部門怎么說就怎么做，經(jīng)費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業(yè)單位法人意識淡薄、責(zé)任意識淡薄。

5.政績考核不完善，科學(xué)合理的選拔任用體系未成形。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的公務(wù)員選拔任用辦法不科學(xué)、不完善，考核公務(wù)員的政績還沒有找到一種把個人貢獻(xiàn)與集體貢獻(xiàn)合理區(qū)分的辦法，因此往往會出現(xiàn)把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經(jīng)過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴(kuò)大民主，落實干部、群眾選擇權(quán)、參與權(quán)的一項重要措施，但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此卻異常敏感。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因

1.對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識不夠

由于長期以來計劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么職能，新時期如何落實發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認(rèn)識。仍然習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識和發(fā)展規(guī)劃。

2.條塊分割的管理體制，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站所比如工商、稅務(wù)、國土、電力等先后實行了垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動工作的方法上也受到一定的限制。

3.經(jīng)濟(jì)因素限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力增加本級財政收入，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。而且這些公共事務(wù)支出大、欠賬多，這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革措施

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機(jī)構(gòu)安置

在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難決不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。

（二）創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的思想觀念。計劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村財源建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負(fù)累”，有的甚至變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的包袱。

一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的管理職能和服務(wù)職能交叉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承擔(dān)著三夏生產(chǎn)、三秋生產(chǎn)等原來計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的眾多職能。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質(zhì)性步伐。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。

（三）加大力度推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)人員。

按照減少機(jī)構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)置，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實力以及經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在省定編制的基礎(chǔ)上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的單位，可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財政要停止供給。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來深化改革的目標(biāo)

就長期目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標(biāo)而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威管理組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來，要進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。