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銀行如何做好消費者權(quán)益保護工作

我國銀行消費者權(quán)益保護總體狀況

自1993年起，我國陸續(xù)出臺《消費者權(quán)益保護法》、《商業(yè)銀行法》、《儲蓄管理條例》等，其中可以看到我國消費者權(quán)益保護工作的蹤影和雛形。2008年金融危機后，我國受歐美國家影響，金融消費者的理念被進一步引入我國金融監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管機構(gòu)比以往更加重視金融消費者權(quán)益保護問題。在借鑒西方國家經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，我國金融監(jiān)管機構(gòu)出臺了若干與消費者權(quán)益保護相關(guān)的監(jiān)管政策與辦法，我國消費者權(quán)益保護工作具有了較為完善的法律體系及制度框架，消費者權(quán)益保護工作取得了顯著的成績。但我國在銀行消費者權(quán)益保護方面仍存在不少問題。

法規(guī)體系、金融環(huán)境不夠完善。目前尚無針對銀行業(yè)消費者權(quán)益保護的法律制度，《消費者權(quán)益保護法》雖然能對銀行業(yè)消費者權(quán)益起一定的保護作用，但無法兼顧銀行消費的特殊性，故很多規(guī)范都難以適用，針對性不強; 銀監(jiān)會系統(tǒng)出臺的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件雖有銀行業(yè)消費者權(quán)益保護的內(nèi)容，但較為分散，系統(tǒng)性不強; 新出臺的《銀行業(yè)消費者保護工作指引》立法層級較低，缺乏消費者維權(quán)的具體途徑和明確的處罰條款，操作性不強; 新引進的金融消費者公益訴訟制度目前尚未真正發(fā)揮效能權(quán)益保護外部監(jiān)督評價體系欠缺。

外部監(jiān)督評價體系尚未成熟。為有效落實《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》，切實維護銀行業(yè)消費者合法權(quán)益，2014年，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者權(quán)益保護工作考核評價辦法（試行）的通知》，從制度體系是否完備、制度執(zhí)行是否有可靠保障等五大方面，評估銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者權(quán)益保護工作開展情況和實際效果，督促銀行業(yè)金融機構(gòu)堅持依法合規(guī)經(jīng)營。但上述考核評價辦法中制訂的金融服務行業(yè)評判標準制度、事后評估及糾正機制等尚處于探索階段。其中各項監(jiān)管檢查仍以傳統(tǒng)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的聽取報告、舉行會談等“運動戰(zhàn)”方式進行。上述方式費時、費力，且受人為主觀影響較大，一定程度上影響監(jiān)管的效率及客觀性。

缺乏解決消費者投訴、糾紛的第三方權(quán)威機構(gòu)。處理消費者投訴和解決糾紛的機制相對缺失。目前消費者糾紛解決主要途徑是向銀行投訴以及訴訟。而銀行在處理投訴時，其“運動員”及“裁判員”雙重身份難以確保糾紛處理客觀公正。司法救濟耗時長，成本高。因此我國在銀行投訴與訴訟之間尚缺乏第三方調(diào)解解決機制。雖然人民銀行、銀監(jiān)會分別確立了投訴受理機制，但其處理方式仍是轉(zhuǎn)辦、督導和發(fā)揮監(jiān)管職能，不直接做出定性和裁量，并不是嚴格意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應對機制，不利于糾紛的快捷、便利解決，使得消費者權(quán)益難以得到有效保障。

銀行內(nèi)部消費者權(quán)益保護存在的問題

消費者權(quán)益保護的文化基因不足

企業(yè)經(jīng)營理念。目前各商業(yè)銀行均將贏利和追求一定的利潤增長作為企業(yè)經(jīng)營的首要目標，并將之作為主要績效考核指標。在這樣的經(jīng)營理念指導下，追求片面利潤、短期效益而忽視消費者利益的情況則難以避免。

企業(yè)文化當中消費者權(quán)益保護理念有待提高。我國銀行業(yè)長期以來處于優(yōu)勢地位，尤其是大型國有商業(yè)銀行經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟的國有銀行壟斷階段，雖然銀行股改歷經(jīng)多年，但傳統(tǒng)的銀行優(yōu)越感、強勢感根深蒂固，關(guān)注及防范風險在銀行企業(yè)文化中長期占據(jù)主導地位，而消費者權(quán)益保護概念對于銀行而言尚屬新生事物，并未滲透至其企業(yè)文化基因當中，以至于銀行格式合同中“銀行不承擔任何責任”、“客戶必須遵守”等不當免除銀行自身義務、增加消費者義務的表述屢見不鮮。且不論其規(guī)定的合理性，僅從其表述的強勢而言，實難以體驗消費者平等、公正之權(quán)益。究其根源在于銀行仍以防范風險為主，從企業(yè)至員工以強勢者自居，消費者權(quán)益保護文化基因并未牢固，消費者權(quán)益保護理念有待增強。

注重合法合規(guī)，忽視合情合理

消費者權(quán)益保護工作除做到合法合規(guī)，還應合情合理，這是消費者權(quán)益保護工作的兩個層面，同時應遵循公平、誠信、人本三個原則。而從目前國內(nèi)商業(yè)銀行消費者保護工作現(xiàn)狀來看，應當說商業(yè)銀行相關(guān)工作還普遍處于“合法合規(guī)”層面，仍是一種防范自身不受監(jiān)管處罰、確保自身訴訟中免于敗訴的防御性“保護”，對如何合情合理、誠信、人文保護消費者權(quán)益仍欠缺一定的思考，更缺乏有效的機制確保落實。主要表現(xiàn)在：銀行在設計產(chǎn)品時往往注重是否符合法律規(guī)定，至于是否真正體現(xiàn)和保障客戶知情權(quán)、選擇權(quán)、便利客戶使用等并未有明確的考量和測試機制;在銷售環(huán)節(jié)，雖然各類銷售文件有相關(guān)風險提示，但銀行營銷人員欺詐宣傳、不當推銷時常發(fā)生，而消費者往往基于口頭所獲知產(chǎn)品信息簽訂合約，一旦出現(xiàn)糾紛訴至法院面臨無法舉證，而簽約文件中則載有客戶抄錄的“知曉相關(guān)風險、已閱讀相關(guān)文件”等表述，“白紙黑字”致使客戶往往敗訴。上述銀行做法看似落實消費者權(quán)益保護，而實則難免有鉆法律規(guī)定之漏洞、“保護”銀行自身免于敗訴之嫌。上述做法雖然“合法”，但難合其“理”，其結(jié)果表面上銀行“贏了官司”，實際卻是“輸了客戶”。

銀行權(quán)益保護內(nèi)部機制建設有待改進

須建立更為有效管理架構(gòu)。銀行消費者權(quán)益保護工作很大程度上依賴于營銷職能部門，在獨立性、中立性和適當與業(yè)務部門分離性方面缺乏明確的要求，以盈利和各項指標完成為根本目標的營銷職能部門難以有效代言消費者權(quán)益。

管理方式較為粗放。消費者權(quán)益保護仍以單純發(fā)文、提要求為主，主要依靠人為因素確保各項制度落實，而未能從系統(tǒng)、機制、流程、機構(gòu)設置等各方面設計、細化來確保制度實行。

管理鏈條有待完善。未形成“收集投訴――調(diào)查處理――分析反饋――糾偏”的完整管理循環(huán)。銀行機構(gòu)權(quán)益保護工作僅止于調(diào)查處理環(huán)節(jié)，部分機構(gòu)雖然能對一些重要的投訴事項臨時研究工作措施，但未能形成制度化的糾偏措施。多數(shù)銀行機構(gòu)對于消費者權(quán)益保護的認識僅停留在平息投訴、維護銀行形象這一層面上，對于通過投訴事項的處理與反饋進而改善服務、完善產(chǎn)品、保證客戶的權(quán)益，并以此獲得客戶的信任、最終贏得客戶還未成為共識;預防性保護工作未得到有效重視，只是普遍重視消費者投訴問題的處理與監(jiān)督，忽視了消費者權(quán)益保護的源頭領(lǐng)域。

須進一步理順管理機制。未實現(xiàn)嚴格的扎口管理，客戶投訴處理按照客服投訴、來電來訪投訴、輿論媒體曝光等投訴渠道分別由不同的部門承擔;系統(tǒng)內(nèi)縱向管理機制不順，部分銀行機構(gòu)的省分行、市分行、支行權(quán)益保護部門分屬不同部門，導致上下溝通不暢，協(xié)調(diào)不力;片面的業(yè)務量考核機制（未將銷售合規(guī)情況、投訴情況等納入考核機制）加劇了違規(guī)銷售的沖動。

社會配套征信系統(tǒng)的缺位

雖然消費者權(quán)益保護是在銀行與消費者之間對消費者給予傾斜性保護，但保護的目的是使銀行與消費者之間達至平等。如果消費者本身存在道德風險，攫取不當之利益，則對這類不當行為，應通過一定的制度設計，如征信系統(tǒng)，將該不良行為予以記錄，使個人為不良行為承擔后果。征信系統(tǒng)和機制的建立有利于防范和約束消費者道德風險，有利于增進銀行與消費者互信，有利于減少銀行糾紛處理成本，并最終有利于推動消費者糾紛得以快速、便捷地得到解決。目前我國尚未建立健全成熟有效社會征信系統(tǒng)和機制，社會配套系統(tǒng)的缺位，不利于銀行投訴的快速解決和成本的降低。

關(guān)于銀行如何改進消費者權(quán)益保護的思考

加強消費者權(quán)益保護理念和文化基因的培養(yǎng)。銀行應加強對消費者權(quán)益保護理念、企業(yè)文化基因的培養(yǎng)，從經(jīng)營理念、企業(yè)文化、考核導向以及員工培訓方面體現(xiàn)消費者權(quán)益保護要求。如美國富國銀行以“客戶是否滿意”作為經(jīng)營理念并貫穿至員工業(yè)績考核。又如，摩根大通銀行在適用于全集團的行為準則和道德準則中對消費者權(quán)益保護進行突出強調(diào)，要求全體員工嚴格遵照執(zhí)行。因此，國內(nèi)銀行應當積極在銀行內(nèi)部培育保護消費者合法權(quán)益的經(jīng)營理念和企業(yè)文化。只有將“客戶滿意”作為企業(yè)經(jīng)營的首要目標時，消費者權(quán)益保護才能真正落實和得以保障，也才能獲得“細水長流”的利潤收益。同時，銀行還應當通過持續(xù)不斷的宣傳教育，促使各部門、各層級樹立牢固深入的消費者權(quán)益保護理念，為銀行贏得客戶口碑和市場美譽度，提高客戶忠誠度，保障銀行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

高度關(guān)注客戶投訴，完善內(nèi)部體制機制架構(gòu)，建立自我糾錯機制。國外銀行先進管理理念認為：客戶投訴是最能真實有效反映銀行管理是否運行有效、產(chǎn)品服務是否科學合理的途徑，并將投訴作為銀行的一面鏡子，對照自身管理、產(chǎn)品各方面予以改進。如，摩根大通堅持將客戶投訴管理作為銀行文化的一個組成部分，而不是單純作為一項制度來遵守和執(zhí)行。摩根大通認為，大多數(shù)客戶投訴是因為客戶和銀行對產(chǎn)品或服務理解不一致造成的，每個客戶投訴對銀行意味著一個新的發(fā)展機會，銀行應當積極應對投訴問題，避免銀行錯誤的再次出現(xiàn)。對比國外銀行先進做法，筆者認為國內(nèi)銀行在處理投訴方面還有如下四個方面有待改進：

一是進一步發(fā)揮處理客戶投訴的作用。以客戶投訴為源頭，建立“收集投訴――調(diào)查處理――分析反饋――采取糾偏措施”完整的管理閉環(huán)。目前銀行雖然設立了投訴的受理、處理及反饋，但其反饋仍重在向客戶的反饋，其處理仍重于投訴事件本身的處理。為達到“舉一反三”、“防范未然”的良好效果，對于投訴事件所反映的產(chǎn)品服務當中的缺陷及不足應當深入分析產(chǎn)生原因，根據(jù)原因制訂不同的調(diào)整及改進策略，并向相關(guān)部門予以反饋，最終督導落實。

二是改進內(nèi)部機構(gòu)設置。國內(nèi)銀行投訴管理部門通常設于某一職能部門之下，且還可能根據(jù)投訴性質(zhì)分由不同機構(gòu)處理。上述機構(gòu)設置難以確保投訴處理的獨立性和權(quán)威性。設立專門的部門負責投訴處理，在地位及權(quán)能上可以高于其他部門，以確保各項改進建議和方案的貫徹落實。

三是設置可集中處理客戶重大疑難投訴事務的專門服務網(wǎng)點或?qū)＞€。目前各銀行處理客戶投訴的終端為網(wǎng)點及服務熱線，客戶投訴一般由具體業(yè)務經(jīng)辦網(wǎng)點負責處理。面對重大疑難性投訴，其繁雜性、復雜性和專業(yè)性使一般網(wǎng)點在解決糾紛時往往力不從心。而且這類投訴的解決往往涉及多個層級、多個部門，一些問題的產(chǎn)生可能并非源于網(wǎng)點自身原因，而網(wǎng)點日常主要職能在于營銷，因此這類投訴的解決實已超出網(wǎng)點所能負荷，其解決過程往往費時費力，最終并不能達到使客戶滿意的效果。因此，銀行可考慮在重點省、市設立重大疑難投訴的專門受理機構(gòu)并負責處理，網(wǎng)點在接到符合一定條件或目錄內(nèi)的投訴時告知客戶直接至該投訴機構(gòu)尋求處理，通過上述機構(gòu)設置既可以避免重大疑難投訴對網(wǎng)點正常職能的分散，又能確保投訴處理的權(quán)威、準確及高效。

制定消費者權(quán)益保護規(guī)劃，標本兼治分層推動。消費者權(quán)益保護工作是一項系統(tǒng)性工程，銀行應當從全局角度出發(fā)，制定消費者權(quán)益保護規(guī)劃，分層推動，標本兼治地落實相關(guān)工作。在這方面，國內(nèi)銀行已做了大量工作并取得了一定的成果。如制訂了消費者權(quán)益保護制度，建立了負責消費者權(quán)益保護的組織機構(gòu)并明確其職能，在投訴管理、事前審查、定價管理、外部檢查溝通協(xié)調(diào)、特殊消費者群體保護以及消費者宣傳教育等各方面均確立了相關(guān)機制，明確了工作要求。但也存在一定的不足，主要在于分層級管理實施機制有待進一步完善和改進。銀行需要改變以往單純發(fā)文、要求各級貫徹落實的層級管理模式，由總行、分行層面針對系統(tǒng)開發(fā)、流程梳理等各個環(huán)節(jié)研究分析制度落實的配套方式和手段，確?；鶎訝I業(yè)網(wǎng)點員工依據(jù)系統(tǒng)或簡單的流程完成相關(guān)消費者權(quán)益保護工作各項要求，從而確保各項工作高效、標準、客觀地得以落實。

對產(chǎn)品和服務實行全流程改進，體現(xiàn)預防為主，提高可操作性。一是在產(chǎn)品設計開發(fā)階段，建立消費者權(quán)益保護的測試和評價機制。在考慮成本和收益的前提下，由獨立于產(chǎn)品開發(fā)部門的專門部門從產(chǎn)品適合度、獲取的便捷性、使用便利性、產(chǎn)品安全性、告知充分性、是否提供選擇權(quán)、文本表述是否通俗平等等保護消費者權(quán)益的各個角度進行測試和評價，并制訂各方面具體的考核細項和標準，唯有在各項標準達到良好以上的方能投入市場。

二是在產(chǎn)品營銷簽約階段，著重落實消費者知情權(quán)和選擇權(quán)。在法律沒有明確規(guī)范的情況下，商業(yè)銀行可借鑒國外立法做法。對于房屋抵押貸款、汽車貸款、理財、基金等涉及客戶權(quán)益重大的銀行產(chǎn)品和服務，允許消費者通過行使撤銷權(quán)解除合同而不必承擔責任。通過上述方式有效解決由此引發(fā)的消費合同沖突，引導各網(wǎng)點營銷人員自覺建立行業(yè)自律意識。

三是在產(chǎn)品存續(xù)管理階段，從誠實信用角度代客戶善盡管理人職責。產(chǎn)品存續(xù)階段的管理人職責主要體現(xiàn)在銀行的通知義務。對于產(chǎn)品的投資收益變化、賬務到期、還款逾期、合同到期等任何可能影響消費者投資決策、切身利益的信息，銀行均應及時履行告知義務。在告知方式上，應避免“銀行有義務通過短信、電子郵件、傳真”等模糊做法，而是根據(jù)客戶接受最便捷性原則和最有效性原則選擇通知方式，或與客戶協(xié)商確定通知的具體方式。

（作者單位：中國工商銀行股份有限公司法律事務部）